Ümit Yazıcıoğlu

9. Flughafenregelung nach § 18a AsylVfG

9.1      Allgemeines

Im Jahre 1993 wurden nicht nur das Grundrecht auf Asyl[1], sondern auch die einfachgesetzlichen Regelungen des Asylverfahrens[2] grundlegend geändert. Für Asylbewerber, die über den Luftweg aus einem sicheren Herkunftsstaat einreisen wollen, wurde mit § 18a AsylVfG eine Sonderregelung[3] eingeführt. Dies geschah erst im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren[4]. Demzufolge empfahl der Bundestagsinnenausschuß die Aufnahme der Regelung des Flughafenverfahrens[5]. Neben der Drittstaaten- und Herkunftsstaatenregelung gilt die Flughafenregelung als dritte Säule der Asylrechtsreform des Jahres 1993. Jedoch wird die Flughafenregelung damit begründet, daß häufig Asylbewerber „geschleust von Schlepperbanden“[6] – ohne Sichtvermerk mit dem Flugzeug nach Deutschland, insbesondere aus sicheren Herkunftsländern und ohne Ausweispapiere kämen. Derartige Personen sollten ein rechtsstaatliches Verfahren erhalten und können gegebenenfalls schnell in die Länder zurückgeführt werden, aus denen sie abgeflogen seien[7]. Das Flughafenverfahren werde in anderen europäischen Staaten erfolgreich durchgeführt[8]. So haben auch andere Staaten wie zum Beispiel Frankreich, die Niederlande, Dänemark, Schweiz ebenfalls Flughafenverfahren eingeführt, die dem deutschen ähnlich sind.

Im Gesetzentwurf[9] war dieses Verfahren nicht enthalten. Jedoch brachte die Fraktion der CDU/CSU in der Begründung ihre Meinung zum Ausdruck, daß es notwendig sei, bei Asylbewerbern aus sicheren Herkunftsstaaten bei der Einreise auf dem Luftweg das Asylverfahren vor der Einreise durchzuführen, damit im Falle der Ablehnung des Asylantrages mindestens die Rückführung in den Staat des Abflughafens problemlos geschehen könne[10].

Haben Ausländer keinen gültigen Paß oder Paßersatz oder kommen sie aus einem sicheren Herkunftsstaat, dann sieht §18a AsylVfG ein Schnellverfahren vor. Der Asylsuchende soll während dieses Verfahrens im Transitbereich des Flughafens verbleiben. Im Rechtsinn findet das vorgesehene Verfahren vor der Einreise und insbesondere vor dem Grenzübertritt statt[11]. Dasselbe gilt für Antragsteller, die sich nicht durch einen gültigen Paß (-ersatz) ausweisen können[12]. Abgelehnte Asylbewerber können bei dieser Verfahrensgestaltung leichter zurückgeführt werden, denn im Falle der Ablehnung des Asylantrages ist schon die Einreise zu verweigern[13]. Hiergegen kann ein Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz binnen 3 Tagen gestellt werden. Das Verwaltungsgericht soll im schriftlichen Verfahren entscheiden. Vermag das Verwaltungsgericht über diesen nicht innerhalb von 14 Tagen zu befinden, ist die Einreise zu gestatten. Der  Asylsuchende muß während dieser Zeit von grundsätzlich maximal 19 Tagen[14] in menschenwürdiger Weise auf dem Flughafengelände untergebracht werden[15]. Außerdem besitzt die hiergegen gerichtete Klage laut § 75 AsylvfG keine aufschiebende Wirkung.

9.2.     Dreitagefrist für Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz

Nach der Ankunft auf dem Flughafen wird der Asylsuchende in einen speziellen Teil des Transitbereiches gebracht. Hier wird eine Befragung durch die Außenstelle des Bundesamtes durchgeführt. Nach dem Antrag auf Asyl hat das Bundesamt eine Frist von zwei Tagen. Lehnt es den Asylantrag als offensichtlich unbegründet ab, ist die Grenzbehörde verpflichtet, dem Ausländer die Einreise zu verweigern. Hiergegen muß vorläufiger Rechtsschutz innerhalb von drei Tagen beantragt werden[16], denn aus dem Antrag aus Asyl könnte sich ein Anspruch auf Asyl und somit ein Bleiberecht ergeben. Nach seiner Ankunft hat der Antragsteller also insgesamt fünf Tage Zeit, einen Eilantrag zu stellen. Dies ist insbesondere bei Folteropfern problematisch, weil sie in der Regel die Fristen versäumen. Somit kann die Verfahrensbeschleunigung den säumigen Asylbewerber, der an sich Asylgründe hat, hart treffen, denn „das Folteropfer ist in der Regel nicht in der Lage, frei, offen und widerspruchsfrei oder gar zeitlich wohlgeordnet über das Erlittene zu berichten“[17] oder einen Eilantrag gegen die aufenthaltsbeendenden Maßnahmen zu stellen. Außerdem hat beim vorläufigen Rechtsschutz nach §36 Abs. 4 AsylVfG eine möglich weitgehende Klärung des Sachverhaltens durch das Verwaltungsgericht zu erfolgen[18].

Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß das Bundesverfassungsgericht in Übereinstimmung mit einer auch in Teilen der Literatur vertretenen Auffassung davon ausgeht, daß die in §18a Abs. 4 Satz 1 AsylVfG vorgesehene Dreitagesfrist einen effektiven Rechtsschutz gewährleistet. Nach Ansicht Randelzhofer wird der Rechtsschutz sogar über die Mindestanforderungen der GFK hinaus durch die Möglichkeit gerichtlicher Überprüfung im Eilverfahren eröffnet.[19] Obwohl eine gerichtliche Überprüfung im Eilverfahren eröffnet wird, leitet der Senat des Bundesverfassungsgerichts aus Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG eine Verpflichtung des Gerichts zur Verlängerung der Frist ab. So sollte dem Asylsuchenden auf Verlangen eine Nachfrist von weiteren vier Tagen eingeräumt werden, damit dieser Zeit hat, seinen rechtzeitig innerhalb von drei Tagen gestellten Antrag auch zu begründen[20]. In diesen Fällen könnte das Gericht nicht sofort nach Antragseingang entscheiden. Kann das Verwaltungsgericht über einen Antrag nicht innerhalb von 2 Wochen zu befinden, ist die Einreise zu gestatten. Insgesamt sollte sich keine längere Verweildauer als 19 Tage im Transitbereich ergeben. Es kann jedoch vorkommen, daß ein Asylbewerber sich über längere Zeit im Transitbereich des Flughafens befindet. So hatte zum Beispiel das Bundesverfassungsgericht über die Zurückschiebung eines Algeriers zu entscheiden[21], der insgesamt neun Monate im Flughafenverfahren war.

9.3      Die Unterbringung des Asylbewerbers im Transitbereich

Die Unterbringung des Asylbewerbers findet in besonderen Räumlichkeiten des Transitbereichs statt und ist von diesem abgetrennt. Sie werden von den Flughafenbetreibern bereitgestellt und auch betrieben. In der Regel können sich die Asylbewerber jedoch auch in dem übrigen Transitbereich frei bewegen. Familien werden, soweit möglich, gemeinsam untergebracht. Ein bewachter Hofgang – der Transitbereich befindet sich in der Regel nur in geschlossenen Räumen – ist möglich. Die Dauer der Unterbringung hängt allein von der Dauer des Asylverfahrens und den darin getroffenen Entscheidungen ab.

Die Unterbringung der Asylbewerber im Transitbereich nach § 18a AsylVfG könnte gegen das Recht auf Freiheit aus Art. 5 EMRK verstoßen. Art. 5 EMRK erklärt das „Recht auf Freiheit“. Der Artikel garantiert somit das unveräußerliche Recht der persönlichen Freiheit[22] und bietet Schutz vor willkürlicher Festnahme und Haft.[23] Aus dem Gebrauch der Begriffe „Freiheit beraubt“, „Haft“ und „Festnahme“ in Art. 5 und im Kontext des Sprachgebrauchs der Konvention geht zudem hervor, daß durch
Art. 5 EMRK nur eine Freiheitsentziehung geschützt ist[24]. Die Beschränkung der Bewegungsfreiheit ist im Speziellen in Art. 2 Abs. 1 Protokoll 4 EMRK geschützt. Eine Freiheitsentziehung setzt aber logisch eine Beschränkung der Freiheit voraus.        Zwischen Entziehung und Beschränkung der Freiheit kann es aber nur einen Unterschied nach Grad und Intensität geben, nicht nach Natur und Wesen[25]. Eine Freiheitsentziehung im Sinne des Art. 5 EMRK liegt vor, wenn die körperliche Bewegungsfreiheit in jede Richtung hin und auf einen engen Raum beschränkt wird[26]. Die Bewegungsfreiheit des Asylbewerbers im Flughafenverfahren nach § 18a AsylVfG beschränkt sich auf den Transitbereich des Flughafens. Da der Asylsuchenden noch kein Recht auf Einreise hat, sind die Transitzonen in Richtung Einreiseland für ihn geschlossen. Damit wird die Freiheit des Asylbewerbers auf den Transitbereich beschränkt[27]. Diese Freiheitsbeschränkung ist gerechtfertigt und keine unzulässige Freiheitsentziehung, denn es steht dem Asylbewerber frei, Deutschland jederzeit zu verlassen.

Am Maßstab des Art. 2 Abs. 2 S. 2 und 104 GG stellt das Bundesverfassungsgericht fest, daß das Grundrecht der Freiheit der Person die körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen schützt, jedoch nur, wenn sie im Rahmen der geltenden allgemeinen Rechtsordnung auch tatsächlich gegeben ist. Der Gewährleistungsinhalt umfaßt von vornherein nicht eine Befugnis, sich unbegrenzt zu bewegen bzw. überall aufhalten zu dürfen[28]. Der Asylsuchende, der unter die Bestimmungen des
§ 18a AsylVfG fällt, hat aber vor der Entscheidung über seinen Asylantrag noch kein Recht, in das Staatsgebiet einzureisen. Jeder Staat ist aber berechtigt, den freien Zugang zu seinem Gebiet zu begrenzen[29]. Für den Asylbewerber am Flughafen ist die Bundesrepublik Deutschland somit nach Meinung des Bundesverfassungsgerichts ein rechtlich nicht zugänglicher Raum. Die Freiheit – wie sie vom Bundesverfassungsgericht definiert wird – kann dem Asylbewerber somit auch nicht entzogen werden, da er sie nie inne hatte.

9.4      Ohne Visum kein Erreichen Deutschlands auf dem Luftweg

Zahlreiche Mitgliedsstaaten der Europäischen Union sehen sich seit mehreren Jahren mit einer wachsenden Zahl von Asylsuchenden konfrontiert. Die gesamte unterentwickelte Welt ist heute Auswanderungsgebiet[30], denn 50 Millionen heimatlose Menschen ziehen in der Welt umher. 23 Millionen davon sind weltweit auf der Flucht vor Bürgerkriegen, Terror, Hunger und Dürre. Und immer mehr Menschen drängen in die Europäische Union, vor allem nach Deutschland. Auf die Staaten der EU kommt somit eine Vielzahl an Schwierigkeiten zu. Es ist gut möglich, daß „der größte Teil der jährlichen Einwanderungen in Westeuropa von den offiziellen Statistiken gar nicht erfaßt wird“[31], da die Grenzübertritte vornehmlich illegal stattfinden. Selbst der linke französische Politiker und Menschenfreund Michel Rocard hat gesagt. „Wir können nicht das Elend der ganzen Welt aufnehmen, das hilft niemandem. Wenn wir Kalkutta aufnehmen, werden wir am Ende selbst Kalkutta und können auch Kalkutta nicht mehr helfen“[32]. Der Einwanderungsdruck auf Westeuropa und auf Deutschland hat sich in seiner Zusammensetzung, seiner Art und hinsichtlich seiner Ziele verändert. Es sind nicht mehr Arbeiter, die nur vorübergehend ihre Arbeitskraft verkaufen, sondern hinzu kommt der illegal oder ohne Papiere in Westeuropa lebende Ausländer. Diese Schwierigkeiten sind auch mit der Aufnahme der Asylbewerber auf den meisten großen europäischen Flughäfen und mit der Bearbeitung ihrer Anträge verbunden.

Des weiteren koordinieren die EU-Mitgliedstaaten ihre Visapolitik für Staatsangehörige aus Drittländern. Dementsprechend sollen auf den Flughäfen in der Bundesrepublik grundsätzlich nur Ausländer ankommen können, die im Besitz eines erforderlichen Visums oder Passes sind[33]. Der Vorteil eines Visums ist, daß es in allen Mitgliedstaaten der EU gilt. Der Nachteil macht sich bei Ablehnung des Visums bemerkbar. Die Ablehnung gilt dann nicht für das Land, in dem man seinen Antrag gestellt hat, sondern für alle Mitgliedstaaten gleichermaßen. Auch auf dem Luftweg ist die Bundesrepublik Deutschland nicht mehr zu erreichen, wenn der Reisende kein Visum hat. Denn nach §74 AuslG ist es den Fluggesellschaften untersagt, Personen nach Deutschland zu bringen, welche nicht über die erforderlichen Einreisedokumente verfügen[34].

Schon im eigenen Interesse prüfen daher die Fluggesellschaften beim Abflug im Ausland, ob die Passagiere im Besitz der erforderlichen Visa sind. Sowie das nicht der Fall ist, wird der Betroffene vom Flug ausgeschlossen. Folglich können Flüchtlinge nur auf dem Luftweg einreisen, wenn sie zuvor bei der zuständigen deutschen Vertretung eine Einreiseerlaubnis eingeholt haben. Jedoch ist es fraglich, ob einem Ausländer wegen ihm drohender Verfolgung ein Visum ausgestellt werden muß[35]. Dies geschieht auch in der Praxis nicht. Auch im Hinblick auf seine Verfolgung erhält der Betroffene nicht regelmäßig ein Visum. Somit heißt das aber: Ohne Visum wird auch der Verfolgte von der Fluggesellschaft nicht befördert. Jedenfalls erleichtert diese Verfahrensgestaltung die sonst oft schwierige Rückführung abgelehnter Asylbewerber. Es können zum einen die Rücktransportpflichtigen der Fluggesellschaften, zum anderen die völkerrechtlichen Rücknahmepflichten mit dem Abflug- und Herkunftsstaaten ausgenutzt werden[36].

9.5      Der gesetzliche Charakter der Flughafenregelung

Die Flughafenregelung selbst hat einfach gesetzlichen Charakter. In der Ausgestaltung des vorgesehenen Verfahrens stützt sie sich aber auf Art. 16a Abs. 4 GG[37]. Das Flughafenverfahren nach § 18a AsylVfG ermöglicht gegenüber den anderen Fällen der „offensichtlichen Unbegründetheit“ von Asylanträgen[38] eine äußerst schnelle Verfahrensdurchführung. Dies gilt insbesondere für Asylsuchende aus einem sicheren Herkunftsstaat bzw. Asylsuchende, die sich nicht mit einem gültigen Paß[39] ausweisen können, denn gerade die Paßlosigkeit ist als erstes Anzeichen für politische Verfolgung zu werten, weil Opfer politischer Verfolgung erfahrungsgemäß öfters beim Erlangen eines Passes Schwierigkeiten haben[40]. Außerdem kann ein tatsächlich Verfolgter nicht umständlich nach allen erdenklichen Unterlagen suchen und monatelang auf die Erlaubnis durch die deutsche Vertretung warten[41]. Wer jedoch die Verfolgung bloß behauptet, ist eher in der Lage, auf die nötigen Unterlagen zu warten.

9.6      Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 104 GG in der Flughafenregelung

In der Literatur sind unter dem Gesichtspunkt der unzulässigen Freiheitsentziehung Bedenken gegen die mit der Flughafenregelung verbundene Aufenthaltsbegrenzung dargelegt worden[42], denn nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 i.V.m. Art. 104 GG dürfen sich die Asylsuchenden nur in den für ihre Unterbringung vorgesehenen Räumlichkeiten im Transitbereich aufhalten. Nur wenn sie sich für einen Rück- oder Weiterflug entscheiden, ist hiervon eine Ausnahme möglich.

Diesbezügliche Bedenken hat das Bundesverfassungsgericht zurückgewiesen. Es geht davon aus, daß Asylsuchende sich auch im Transitbereich bereits auf deutschem Staatsgebiet befinden[43]. Dementsprechend wird die grundsätzliche Anwendbarkeit der einschlägigen Verfassungsnormen auf  Vorgänge im Transitbereich nicht bezweifelt[44]. Außerdem liege eine Beschränkung der Freiheit der Person i.S.d.
Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG nicht vor, denn dieses Grundrecht umfaßt nicht von vornherein die Befugnis, sich nach Belieben überall aufhalten zu dürfen. Ein Schutz des Grundrechts aus Art. 2 S. 2 GG wird nur dann wirksam, „wenn jemand durch die öffentliche Gewalt gegen seinen Willen daran gehindert wird, einen Ort oder Raum aufzusuchen oder sich dort aufzuhalten, der ihm an sich (tatsächlich und rechtlich) zugänglich ist“[45].

Des weiteren kommt auch keine Freiheitsentziehung im Sinne des
Art. 104 Abs. 2 GG in Betracht, denn dazu müßte die körperliche Bewegungsfreiheit durch staatliche Maßnahmen „nach jeder Richtung hin aufgehoben werden“[46].

9.7                  Allgemeine Bedeutung des Art. 16a Abs. 4 GG

„Art. 16a Abs. 4 S. 1 GG ist mit Art. 16a Abs. 2 S. 3 GG teilweise vergleichbar. Während Art. 16a Abs. 2 S. 3 GG aus der Einreise aus einem sicheren Drittstaat verfahrensrechtliche Konsequenzen zieht, knüpft Art. 16a Abs. 4 S. 1 GG an die unmittelbare, d. h. nicht über einen sicheren Drittstaat führende Einreise aus einem sicheren Herkunftsstaat an und zieht aus der vom Ausländer nicht widerlegten Nichtverfolgungsvermutung verfahrensrechtliche Folgen“[47]. Jedoch handelt es sich bei der Regelung des Art. 16a Abs. 4 GG um eine Beschränkung des verfahrensrechtlichen Schutzbereichs der Asylgewährleistung, die der einfache Gesetzgeber konkretisieren darf[48]. „Darüber hinaus ermächtigt Art. 16a Abs. 4 GG dazu, auch solche Fallgestaltungen wie offensichtlich unbegründete Fälle zu behandeln, in denen den Individualinteressen des Asylsuchenden Belange des Staates gegenüberstehen, die im gleichen Maße wie in den anderen Fallgruppen rechtfertigen, das vorläufige Bleiberecht schon vor einer bestandskräftigen Entscheidung über den Asylantrag zu beenden“[49]. Demnach könnte der Gesetzgeber Asylbewerber einbeziehen, „die schwere Straftaten begangen haben oder gegen wesentliche Mitwirkungspflichten im Asylverfahren in zurechenbarer Weise verstoßen haben, also Formen mißbräuchlicher Inanspruchnahme des Asylrechts“[50].

Allerdings nehme Art. 16a Abs. 4 GG bei Asylanträgen, die vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge als offensichtlich unbegründet beurteilt worden sind, das im Asylgrundrecht wurzelnde Recht des Asylbewerbers, bis zu einer bestandskräftigen Entscheidung über sein Asylbegehren in der Bundesrepublik zu bleiben, ein Stück weit zurück[51], denn grundsätzlich verschafft das Asylgrundrecht nicht jedem, der sich darauf beruft, ein Einreise- und vorläufiges Bleiberecht bis zum bestandskräftigen Abschluß des Anerkennungsverfahrens. Sucht ein Asylbewerber beim Bundesgrenzschutz um Asyl nach, so ist ihm zunächst die Einreise zu verweigern. Dies ist sachgerecht.

Aus dem genannten Grund stellen aufenthaltsbeendende Maßnahmen vor dem rechtskräftigen Abschluß der gerichtlichen Überprüfung nach der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung zu Art. 16a Abs. 1 GG keinen Eingriff dar. Doch schon in der Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG a. F. wurde die Ansicht vertreten, wenn „ein eindeutig aussichtsloser Asylantrag vorliegt“[52] tritt das vorläufige Bleiberecht zurück. Daher hat die Anfechtungsklage gegen die Abschiebungsandrohung keine aufschiebende Wirkung[53], wenn es sich um die Ablehnung offensichtlich unbegründeter Asylanträge handelt.

Dies ist mit dem Asylgrundrecht und mit Art. 19 Abs. 4 GG zu vereinbaren. Daher reicht es aus, daß der gegen die Vollziehung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme gerichtete Aussetzungsantrag nur Aussicht auf Erfolg hat, „falls die Rechtmäßigkeit der Aufenthaltsbeendigung ernstlich zweifelhaft ist“[54]. Ernstlich sind Zweifel aber erst dann, wenn gewichtige Gründe vorliegen, die den Zweifel nähren[55]. „Die Systematik des Art. 16a GG unterstreicht das Ergebnis der grammatischen Auslegung. Es kann nicht angenommen werden, daß Art. 16a Abs. 2 S. 3 GG vorläufigen Rechtsschutz gegen die Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnamen vollständig ausschließt. Dagegen will Art. 16a Abs. 4 S. 1 GG vorläufigen Rechtsschutz nach „normalen“ Maßstäben zulassen“[56]. Jedoch stellt Art. 16a Abs. 4 GG qualifizierte Anforderungen an die Gewährung dieses Rechtsschutzes[57]. In diesen Fällen genügt das vorläufige Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO, um das Erfordernis einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle, welche sich aus dem Art. 19 Abs. 4 GG ergibt, zu erfüllen. Das Verwaltungsgericht muß sich also in seiner Untersuchung des Ablehnungsbescheides auf das vom Bundesamt ausgesprochene Offensichtlichkeitsurteil konzentrieren[58]. Die Vollziehung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme muß ausgesetzt werden[59], wenn ernsthafte Zweifel an diesem Offensichtlichkeitsurteil bestehen. Ein innerer Zustand des Zweifels, dessen Intensität nicht meßbar ist, reicht nicht aus. Daraus ergibt sich folgende Konsequenz: Es reicht aus, wenn das Verwaltungsgericht im Eilverfahren regelmäßig nach Aktenlage entscheidet. Es braucht keine eigene Sachverhaltsermittlung durchzuführen[60].

Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß es folgende drei Fallgruppen für die
Art. 16a Abs. 4 GG gibt: Es sind zum einen die Fälle, in denen der Asylsuchende aus einem sicheren Herkunftsland gekommen ist und die sich daraus ergebende Vermutung nicht widerlegen kann; des weiteren die Fälle von offensichtlicher Unbegründetheit des Asylantrages. Zu der dritten Fallgruppe gehören die Fälle, die „als offensichtlich unbegründet gelten“[61]. Im übrigen erleichtert Art. 16a Abs. 4 GG die Vollziehung aufenthaltsbeendender Maßnahmen gegenüber der gegenwärtigen Rechtslage bei Einreise aus einem sicheren Herkunftsland und in anderen Fällen offensichtlicher Unbegründetheit des Asylantrages.

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