Die Drittstaatenregelung

3 Die Drittstaatenregelung

Ümit Yazıcıoğlu

3.1       Asylausschlussgrund „Sicherer Drittstaat“

Der bisher im Asylverfahrensgesetz schon vorhandene Asylausschlussgrund der anderweitigen Verfolgungssicherheit erfährt durch Art. 16a Abs. 2 GG i.v.m.
§ 26a AsylVfG eine erweiterte Einschränkung des Asylrechts. Der aus einem sicheren Drittstaat einreisende bzw. eingereiste Asylbewerber wird damit, wie das BVerfG in Übereinstimmung mit der herrschenden Meinung festgestellt hat, aus dem persönlichen Geltungsbereich des in Art. 16a Abs. 1 GG verbrieften Asylrechts ausgenommen[1].

Als Voraussetzung für den Ausschluß des Asylgrundrechts genügt die Einreise aus einem sicheren Drittstaat für Art. 16a Abs. 2 GG i. v.m. § 26a AsylVfG. Es ist daher ausreichend, daß der Asylsuchende direkt aus dem sicheren Drittstaat nach Deutschland eingereist ist. Dies bedeutet zunächst, „daß er sich zuvor in dem Drittstaat aufgehalten haben muß, und sei es nur für kurze Zeit[2].“ Dies ermöglicht es, die Betroffenen an der Grenze zurückzuweisen oder unverzüglich in den sicheren Drittstaat zurückzubringen, da sie bereits in dem Drittstaat Schutz vor politischer Verfolgung hätten finden können[3]. Sollte die Einreise über weitere Staaten als Zwischenstaaten erfolgt sein, liegt keine direkte Einreise mehr vor[4].

Der Ausländer, der in den sicheren Drittstaat zurückgewiesen oder zurückgebracht werden soll, kann den Schutz der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich nicht mit der Begründung einfordern, für ihn bestehe in dem Drittstaat keine Sicherheit, weil dort in seinem Einzelfall die Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention nicht erfüllt würden[5]. Die aufenthaltsbeendenden Maßnahmen können unabhängig von einem hiergegen eingelegten Rechtsbehelf vollzogen werden[6], weil auch „ein vor politischer Verfolgung Flüchtender in dem ersten Staat um Schutz nachsuchen muß, in dem ihm dies möglich ist“[7]. Denn nach Art. 16a Abs. 2 S. 1 GG bedürfen Asylbewerber, die aus einem sicheren Drittstaat in die Bundesrepublik Deutschland einreisen, keines Schutzes vor politischer Verfolgung in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Berufung auf das  Asylgrundrecht ist ausgeschlossen, weil der Flüchtling „in dem Drittstaat Schutz vor politischer Verfolgung hätte finden können“[8].

3.2       Zur Definition „sicherer Drittstaat“

Welche Drittstaaten als sicher zu gelten haben, ist durch den Verfassungsgesetzgeber in Art.16a Abs.2 S.1GG bzw.den einfachen Gesetzgeber in der Anlage I zu § 26a Abs.2 AsylVfG festgelegt worden[9]. „Bei der Auslegung des Art. 16a Abs. 2 GG geht das BVerfG von der im Normtext enthaltenen Unterscheidung zwischen Mitgliedstaaten der EG und sonstigen sicheren Drittstaaten aus“[10]. Nach Art. 16a Abs. 2 GG gelten die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) als sichere Drittstaaten[11]. Andere Staaten sind dann als sichere Drittstaaten im Sinne des Art. 16a Abs. 2 S. 1 GG anzusehen, wenn dies der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates gesetzlich bestimmt hat[12]. Folgende Staaten, die nicht Mitglied der EU sind, wurden in die Liste der „sicheren Drittstaaten“ aufgenommen: Norwegen, Polen, Schweiz und die Tschechische Republik[13]. Mithin gelten sämtliche Nachbarstaaten der Bundesrepublik Deutschland als sicher.

Das BVerfG verwendet im Drittstaatenurteil[14] als Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen ein Staat, der nicht Mitglied der EU ist[15], gesetzlich zum sicheren Drittstaat erklärt werden kann[16], daß die Ratifikation der GFK und der EMRK und   auch ihre tatsächliche Beachtung notwendig ist[17]. Nach Art. 16a Abs. 2 S. 1 GG muß in dem betreffenden Staat die Anwendung von GFK und EMRK „sichergestellt“ sein[18]; dann -so die Annahme des Gesetzgebers[19] -bedarf ein Flüchtling, dessen Reiseweg über einen sicheren Drittstaat geführt hat, nicht mehr des Schutzes durch die Bundesrepublik[20]. Der Gesetzgeber hat diese Feststellung „nach Prüfung der Rechtslage in materieller und verfahrensmäßiger Hinsicht und der Praxis in dem betreffenden Staat zu treffen“[21]. Nach dem Wortlaut und dem Sinn und Zweck sowohl des
Art. 16a Abs. 2 GG als auch des § 26a AsylVfG ist es erforderlich, daß der Drittstaat generell „sicher“ ist[22].

3.3       Erste „Mißbräuche“ des Asylrechts

Reist beispielsweise ein Flüchtling aus der Türkei über Bulgarien, Rumänien, Ungarn und Österreich nach Deutschland, so hat er bis zur deutschen Grenzen vier Staaten passiert, in denen er möglicherweise gar nicht politisch verfolgt wird[23]. Umgekehrt genießt er dort aber auch kein Asyl, da er seinen Anerkennungsantrag gar nicht erst gestellt hat. Dieses Verhalten des Flüchtlings hat etwas „Schizophrenes“[24]. Diese „Schizophrenie“ bedeutet gleichzeitig den „Mißbrauch“ des Asylgrundrechts in Deutschland. Dies wird dadurch belegt, daß 1997 bei 170 994 Asylentscheidungen nur 4,9 Prozent der Asylsuchenden eine Asylberechtigung und 5,7 Prozent Abschiebeschutz als politisch Verfolgte erhalten haben[25]. Der Bundesinnenminister Kanter erklärte daraufhin, „daß auch 1997 eine hohe Zahl von Ausländern an der Grenze aufgegriffen wurde, die durch Schleuserorganisationen illegal nach Deutschland gebracht werden sollten“[26].

In der Zeit von Januar bis Juni 1996 wurden in den EU-Mitgliedstaaten insgesamt 107.144 Asylanträge gestellt[27]. In Deutschland belief sich die Zahl der Asylanträge im ersten Halbjahr 1996 auf etwa 57 000[28]. Dies ist die Hälfte aller in der EU gestellten Anträge. Die meisten Asylanträge wurden nach wie vor in Deutschland gestellt[29], obwohl das Land beim absoluten Rückgang der Asylbewerberzahl in der Europäischen Union (EU) an vierter Stelle lag. Lummer betont, daß die Asylbewerber nirgendwo verfolgt werden. Sie kommen, so Lummer, um im Wohlstandsparadies Deutschland ihr Plätzchen zu finden[30]. Es kann nicht mehr bestritten werden, daß viele Asylsuchende die Voraussetzungen für eine Anerkennung nicht erfüllen[31].

3.4       Ergebnisse der Asyldiskussion

In der Asyldiskussion wird deutlich zu dem Ergebnis gekommen, wer aus einem sicheren Drittstaat einreise, könne Asylgrundrecht nur nicht mehr beanspruchen, „weil er in dem Drittstaat Schutz vor politischer Verfolgung hätte finden können“[32]. Als Drittstaaten gelten solche Länder, in denen der Betroffene weder politisch verfolgt ist noch Asyl genießt[33]. Dies betrifft vor allem alle Nachbarstaaten Deutschlands.

Bei der gesetzlichen Länderliste handelt es sich um eine abstrakte Beurteilung der Verfolgungssicherheit. Ob im Einzelfall für die politisch verfolgte Person tatsächlich Verfolgungssicherheit besteht, kann aus der Länderliste nicht entnommen werden.  Eine individuelle Überprüfung ist notwendig. Bei der Listenfestlegung muß sorgfältig geprüft werden, ob generell Verfolgungsfreiheit in den betreffenden Ländern gegeben ist. Dabei ist dem Gesetzgeber möglichst gar kein, in jedem Falle aber nur ein geringer Ermessensspielraum zu gewähren, welche Tatsachen mit welchem Gewicht von Bedeutung sind.

Nach § 26a AsylVfG kann sich ein Ausländer nicht auf das Asylgrundrecht berufen, wenn er aus einem sicheren Drittstaat eingereist ist. Die Einreise aus einem sicheren Drittstaat ist der Fall, um den sich die Asylreform 1993 eigentlich dreht. „Grundgedanke der Regelung ist, daß in einem europäischen Rechtsraum, der auf einheitlichen Grundprinzipien über den Schutz von Flüchtlingen nach der GFK und der EMRK beruht, eine unkontrollierte Weiterwanderung von Flüchtlingen zu vermeiden ist“[34].

Aufgrund § 26a Abs. 3 AsylVfG wird die Bundesregierung in die Lage versetzt, mit Zustimmung des Bundesrates eine Rechtsverordnung zu erlassen, aus der ersichtlich ist, daß ein Staat von der Länderliste I gestrichen wird. Dadurch ist eine rasche Reaktion auf Veränderungen in den rechtlichen oder politischen Verhältnissen eines Staates möglich, wenn die Voraussetzungen aus Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG nicht mehr gegeben sind. Anschließend hat der Gesetzgeber zur Verabschiedung einer Änderung des Asylverfahrensgesetzes sechs Monate Zeit, bevor die Rechtsverordnung wieder außer Kraft tritt.

3.5       Kritische Anmerkungen

Macht ein Vertragsstaat Einschränkungen bei der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), dann muß geklärt werden, ob er die in Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG genannten Voraussetzungen zur Aufnahme in die Länderliste I erfüllt. Als Beispiel kann Ungarn genannt werden. Dort beschränkte man sich bei der Anwendung der GFK auf Flüchtlinge aus Europa.[35] Dieser territoriale Vorbehalt hat dazu geführt, daß der hiesige Gesetzgeber Ungarn letztlich nicht in die Länderliste I aufgenommen hat, denn der vorliegende Abschiebungs- und Zurückweisungsschutz gewährleistet nicht die Einhaltung der in Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG festgelegten Voraussetzungen.[36]

Von Art. 16a Abs. 2 GG gehen insofern Widersprüche aus, denn die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention in einem Drittstaat gewährt nicht unbedingt allen politisch Verfolgten i.S. von
Art. 16a Abs. 1 GG Abschiebungsschutz. Der Schutz der Menschenrechte ist das erklärte Ziel der Europäischen Menschenrechtskonvention. Während die Genfer Flüchtlingskonvention Flüchtlinge i.S.d. Art. 33 GFK vor Zurückweisung und Abschiebung bewahrt, überschneidet sich die Schutzwirkung dieser völkerrechtlichen Verträge mit der Schutzwirkung bundesdeutschen Asylrechts für politisch Verfolgte. Zu einer vollständigen Abdeckung kommt es mit Sicherheit nicht.[37]

So schützt die Genfer Flüchtlingskonvention und die Europäische Menschenrechtskonvention nicht jeden politisch Verfolgten vor Abschiebung. In Art. 33 GFK ist ein Katalog von verfolgungsrelevanten Merkmalen aufgeführt, hingegen werden alle unabänderlichen persönlichen Eigenschaften beim Begriff der politischen Verfolgung mit einbezogen.[38] Ausländer, die sich schon auf dem Territorium eines sicheren Drittstaates befanden und somit nach Ansicht des Gesetzgebers nicht mehr von akuter politischer Verfolgung bedroht waren, sollten von dem Asylrecht ausgeschlossen werden. Obwohl diese Ansicht vertretbar ist, werden in der Praxis aufgrund des Art. 16a Abs. 2 GG die verschiedenen Bestimmungen des Zurückweisungs- und Abschiebungsschutzes vermischt. So kommt es in Randbereichen zu einem der Sache entgegenstehenden Ausschluß des Asylrechts.

Die dem Art.16a Abs. 2 GG vorausgehende Vermutung ist gerechtfertigt. Ein Flüchtling ist nicht mehr schutzbedürftig, wenn er bereits Schutz gefunden hat, der den in der GFK und EMRK niedergelegten Rechten entspricht. Allerdings müßte die Länderliste I dahingehend ausgearbeitet werden, daß politisch Verfolgte entsprechend
Art. 16a Abs. 1 GG Schutz finden. Jeder Asylsuchende sollte grundsätzlich im ersten Aufnahmeland ein rechtsstaatliches Verfahren und eine faire Chance zur Prüfung seines Asylbegehrens erhalten. Erfüllen die Länder, welche in der Länderliste I registriert sind, die Voraussetzungen von Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG, dann entspricht die Länderliste I auf jeden Fall der Verfassung.

Zweifel an der Qualität als sichere Drittstaaten den Länder Polen[39] und Tschechische Republik[40] könnten nachvollzogen werden, obwohl die GFK und die EMRK  von beiden Staaten ratifiziert[41] und unterzeichnet worden sind. Einerseits sind die politischen und wirtschaftlichen Umbruchsituationen in beiden Staaten nicht mehr fraglich. Und gegen die Bestimmung der Tschechischen Republik und Polen als „sicherer Drittstaat“ bestehen keine Bedenken.[42], denn diese Staaten sind jetzt in der Lage, die Asylverfahren zu bewältigen.[43] Die rechtlichen und organisatorischen Strukturen scheinen hier entsprechend entwickelt worden zu sein. Die Angaben des Bundesministeriums des Inneren und des Auswärtigen Amtes belegen, daß gegen die Tschechische Republik und Polen als „sicherer Drittstaat“ keine Bedenken bestehen, weil zurückgewiesene Flüchtlinge in diesen Ländern nicht schutzlos sind. Sowohl die Republik Polen und als auch die Tschechische Republik versuchen ernsthaft, ihren Verpflichtungen aus der GFK nachzukommen. Das kann ihnen derzeit bei den geringen Bewerberzahlen auch gelingen.

Die Asylbewerber müssen sich in Polen direkt an das Büro für Migrations- und Flüchtlingsangelegenheiten Warschau wenden. Dort werden sie einer Anhörung über asylrelevante Fluchtgründe unterzogen und das Asylverfahren beginnt. Sie erhalten eine Registrierbescheinigung, die den Aufenthalt vorläufig legalisiert, werden jedoch nicht automatisch in Lagern untergebracht und erhalten nicht unbedingt eine staatliche Unterstützung.

Andererseits scheint die Verweigerung der Einreise an den Ostgrenzen von Polen  manchmal eine fragliche Praxis zu sein. Nach einer Erklärung vom UNHCR ist wohl nicht sichergestellt, daß ein Asylsuchender auch ohne die notwendigen Reisedokumente einreisen kann; hier soll es zu Einreiseverweigerungen kommen. Die GFK und EMRK treffen keine Aussage zu der Frage, wer das Recht hat, in ein Asylland einzureisen. Diese Frage wurde zwar auf der internationalen Konferenz, die zur Verabschiedung der Konvention geführt hat, diskutiert. „Aus der Debatte ergibt sich klar, daß die verhandelnden Staaten keine völkerrechtliche Verpflichtung hierüber vereinbaren, sondern die Frage der Einreise und Aufnahme ausschließlich in das Ermessen der einzelnen Staaten stellen wollten“.[44]

Darüber hinaus wird kritisiert, wie bei unbegründeten Asylanträgen in Tschechien verfahren wird. Dort wird der Antrag für die Asylentscheidung nicht dem eigentlich zuständigen Innenministerium übergeben, sondern es wird mit Hilfe einer summarischen Anhörung von Grenzbeamten entschieden. Hiernach liegt die Zuständigkeit im beschleunigten Verfahren bei der Behörde, die üblicherweise Entscheidungen über Feststellung der Flüchtlingseigenschaft trifft und zuständig ist.[45] Dies könnte dahingehend gedeutet werden, dass in Polen und der Tschechischen Republik  die Vorschriften der GFK und der EMRK nicht hinreichend erfüllt sind. Denn Art. 16a Abs. 2 GG erfordert eine korrekte Erfüllung der Vorschriften von beiden Konventionen. Dies ist insbesondere im Hinblick auf die weitreichenden Konsequenzen angezeigt.

Beim EU-Mitgliederstaat Griechenland hält das BVerfG eine nähere Nachprüfung für erforderlich, weil das dortige Ausländer- und Asylrecht nicht vor Weiterschiebung schützt, falls der Flüchtling nicht direkt aus dem Verfolgerland in das Staatsgebiet geflohen war.[46]

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