Die europäische Asylpolitik

10 Die europäische Asylpolitik als Politikfeld in der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres

Ümit Yazıcıoğlu

Die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZBJI) wurde erst mit Inkrafttreten des Unionsvertrags im November 1993 offiziell als „Angelegenheiten von gemeinsamen Interessen“[1] der Vertragsstaaten in das Gefüge des europäischen Einigungswerks aufgenommen. Als Titel VI des EUV stellt die ZBJI daher das mit Abstand jüngste Politikfeld der EU dar[2]. Die auch als „dritte Säule“ des Unionsvertrags[3] bezeichneten Bestimmungen über die ZBJI umfassen nach der enumerativen Aufzählung in Art. K. 1 EUV so verschiedene Politikfelder wie die Asyl-, Grenzübertritt-, Einwanderungs-, Drogen- und Betrugsbekämpfungspolitik sowie die Zusammenarbeit im Bereich der Justiz, des Zollwesens und der Polizei.

10.1  Die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft vor Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht

Bis in die Mitte der achtziger Jahre fand eine europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Asylpolitik nur ansatzweise statt[4]. Erst mit der Änderung des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) und der angestrebten Abschaffung der Binnengrenzen bis zum 31.12.1992[5] entstand unter den Mitgliedstaaten ein Bedürfnis nach einem gemeinsamen Vorgehen auf dem Gebiet der Justiz- und Innenpolitik, im besonderen der Ausländer- und Asylpolitik.

Man befürchtete, daß als Nebenfolge einer uneingeschränkten Freizügigkeit auf dem Gemeinschaftsgebiet die innere Sicherheit der Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden könnte und wollte dieser Gefahr gemeinsam entgegenwirken. Folglich wurde im Jahre 1986 die sog. „Ad hoc-Einwanderungsgruppe“ der Mitgliedstaaten gegründet[6]. Um eine kohärente Politik der ZBJI sicherzustellen, beschloß der Europäische Rat (ER) von Rhodos im Dezember 1988, daß eine Koordinationsgruppe – aus je einem Vertreter der Mitgliedstaaten – in Zukunft die Arbeiten der unterschiedlichen informellen Gremien[7] im Bereich der Justiz- und Innenpolitik vorbereiten und abstimmen sollte[8]. Die Freizügigkeitgruppe arbeitete im sog. „Palma Dokument“ einen Katalog von Begleitmaßnahmen zur Freizügigkeit aus, der vom ER in Madrid 1989 verabschiedet wurde[9] und die intergouvernementale Zusammenarbeit erstmals institutionalisierte und mit einem präzisen Mandat ausstattete.[10] Der „ersten Generation“[11] der ZBJI gelangen bedeutende Fortschritte bei der europäischen Kooperation in der Asylpolitik: Wichtige Maßnahmen für die ZBJI waren insbesondere das Dubliner Übereinkommen vom 15. Juni 1990[12] und das Schengener Durchführungsabkommen vom 19. Juni 1990[13] als Zusatzabkommen zur Schengen-Konvention[14].

Als völkerrechtliche Verträge mit rechtsverbindlichem Charakter für die Vertragsstaaten gaben die beiden Übereinkommen[15] der Entwicklung einer europäischen Zusammenarbeit im Asylrecht bedeutende Impulse[16]. In diesem Zusammenhang ist auch der Entwurf des „Übereinkommens über das Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft“[17] zu nennen, der den Mitgliedstaaten im Juni 1991 zur Unterzeichnung vorgelegt wurde. Wegen britisch-spanischen Differenzen über die Einbeziehung Gibraltars in den Anwendungsbereich der Konvention trat diese allerdings bis heute nicht in Kraft[18].

10.2    Entwicklung der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres seit den Vertragsverhandlungen zum Maastrichter Vertrag

Während der Vertragsverhandlungen zum Maastrichter Vertrag schlug Deutschland vor, die Asyl- und Einwanderungspolitik in den neuen Vertrag aufnehmen. Der ER von Luxemburg beauftragte daher im Juni 1991 die für Einwanderungsfragen zuständigen Minister, einen Bericht über die Asylfrage zu erstellen[19]. Die Einwanderungsminister erarbeiteten daraufhin ein umfangreiches Arbeitsprogramm zur Harmonisierung der Asylpolitik,[20] das vom ER im Dezember 1991 angenommen wurde.[21]

Zum Streitpunkt zwischen den Mitgliedstaaten wurde im Verlauf der Vertragsverhandlungen die Frage, ob die Asylpolitik in das supranationale Recht der EG aufgenommen werden oder als zwischenstaatliche Zusammenarbeit in den EUV eingefügt werden sollte. Der gefundene Kompromiß bestand in der Institutionalisierung der intergouvermentalen ZBJI im Rahmen der EU. Im Hinblick auf die Vereinheitlichung der Asylpolitik verpflichteten sich die Mitgliedstaaten in einer Erklärung in der Schlussakte zum EUV,[22] bis Anfang 1993 eine gemeinsame Aktion zur Harmonisierung der Asylpolitik zu beschließen.

Auf dem ersten Treffen nach dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags im Dezember 1993 verabschiedete der ER ein neues Arbeitsprogramm zur ZBJI,[23] das fortan als Basis der Tätigkeiten der Union auf diesem Gebiet diente.[24]

Im Jahre 1994 gab auch die Kommission der Asylpolitik einen wichtigen Impuls, indem sie in einer Mitteilung an den Rat und das EP ein bereichsübergreifendes und globales Konzept zur Einwirkung auf den Einwanderungsdruck, zur Kontrolle der Einwanderungsströme und zur Integration der rechtmäßigen Zuwanderer vorstellte.[25]

Am 19. Oktober 1996 verabschiedete der Rat eine Entschließung zur Feststellung der Prioritäten für die ZBJI vom 1. Juli 1996 bis zum 30. Juni 1998.[26] Zu den Prioritäten der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet  des Asyl- und Einwanderungsrechts gehören u. a. die Aufnahme von Beratungen über eine Angleichung der nationalen Asylverfahren und der Aufnahmebedingungen für Asylbewerber in den Mitgliedstaaten. Der Rat beschloß darüber hinaus die Prüfung der Frage eines Schutzes von de-facto-Flüchtlingen. Die Kommission hat als erste Initiative für eine EU-Vereinbarung im Asylbereich am 5. März 1997 eine gemeinsame Maßnahme für den vorübergehenden Schutz von Vertriebenen vorgeschlagen.

10.3 Einzelne Harmonisierungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Asylpolitik

Die Aktivitäten der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Asylrechtsharmonisierung

lassen sich in zwei Hauptgruppen einteilen, wobei sich naturgemäß Überschneidungen zwischen den Gruppen ergeben.[27]

10.3.1 Zuständigkeitsübereinkommen

Ein Hauptanliegen der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Asylpolitik war von Anfang an die Entwicklung von Regeln zur Feststellung desjenigen Mitgliedstaates, der für die Prüfung eines Asylantrags zuständig sein sollte. Sowohl im Dubliner Übereinkommen als auch im Schengener Durchführungsabkommen wurden daher Regelungen zur Vermeidung von „umherirrenden Flüchtlingen“,[28] für die sich innerhalb des Gemeinschaftsgebiets kein Mitgliedstaat zuständig fühlte oder die sukzessive in mehreren Mitgliedstaaten Asylanträge stellten, [29] geschaffen.

Zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaates enthalten die Abkommen eine Liste von objektiven Kriterien, die auf dem Gedanken beruhen, daß derjenige Mitgliedstaat für die Prüfung eines Asylantrags zur Rücknahme des Asylbewerbers auf sein Staatsgebiet und zur Abschiebung eines abgelehnten Asylbewerbers zuständig sein soll, der für die Zulassung des Asylbewerbers in das Vertragsgebiet verantwortlich ist. Maßgeblich ist daher die Ausstellung eines Visums oder einer sonstigen Aufenthaltserlaubnis durch einen Mitgliedstaat . Ebenso ist die Gestattung der Einreise und andernfalls die illegale Einreise des Asylbewerbers in einen Mitgliedstaat relevant.[30]

Die beiden Abkommen enthalten im Grundsatz die gleichen Regeln zur Zuständigkeitsfeststellung eines Mitgliedstaates. Das Schengener Abkommen enthält darüber hinaus allerdings noch weitergehende Vorschriften.[31] Beide Abkommen beruhen auf dem gegenseitigen Vertrauen der Vertragsstaaten in die Gleichwertigkeit der Asylverfahren.[32] Eine Abweichung von der gegenseitigen Anerkennung von Asylentscheidungen ergibt sich allerdings aus dem Recht der Mitgliedstaaten, im Anschluß an ein in einem anderen Mitgliedstaat abgeschlossenes Asylverfahren, ein eigenes Verfahren nach nationalen Asylrecht durchzuführen.[33]

Dieser Zuständigkeitsvorbehalt wurde insbesondere auf Drängen Deutschlands aufgenommen, da wegen Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG a. F. eine Individualprüfung eines jeden Asylbewerbers verfassungsrechtlich geboten war.[34]

Die Übereinkommen harmonisieren den Zugang zum Asylverfahren in den Mitgliedstaaten. Sie enthalten aber keine Regelungen zur Angleichung der nationalen  Asylverfahrens- und der materiellen Asylrechtsnormen der Mitgliedstaaten.[35] Dieser Umstand führte zu beachtlicher Kritik an den Abkommen, denen vorgeworfen wurde, auf eine Abschottung Westeuropas gegenüber Flüchtlingen und Einwanderern hinauszulaufen und keine Garantien für Mindeststandards der Asylverfahren vorzusehen.[36] Ein von einzelnen Kritikern behaupteter Verstoß der Abkommen gegen die GFK oder die EMRK[37] wurde von der herrschenden Meinung in der völker- und europarechtlichen Literatur jedoch verneint.[38]

10.3.2 Harmonisierung der nationalen Asylverfahren und des materiellen Asylrechts

Seit dem Maastrichter Gipfel haben die Mitgliedstaaten neben der Harmonisierung der Zugangsregeln zum Asylverfahren auch ihre Harmonisierungspolitik auf dem Gebiet des Asylverfahrens- und des materiellen Asylrechts verstärkt, um den Zielen des Arbeitsprogramms von 1993 gerecht zu werden. Bereits auf der Konferenz der für Einwanderungsfragen zuständigen Minister am 30.11. und 01.12.1992 in London wurden zwei grundlegende Entschließungen und eine Schlußfolgerung beschlossen. Zum einen die „Entschließung zur Behandlung von offensichtlich unbegründeten Asylanträgen“, welche dem Wunsch der Mitgliedstaaten entsprang, das Asylverfahren in bestimmten Fällen zu beschleunigen. Ein Asylantrag ist demnach offensichtlich unbegründet, wenn ein Asylbewerber z.B. aus einem      „sicheren Herkunftsland“ eingereist ist, aus rein wirtschaftlichen Gründen einen Asylantrag stellt oder das Asylrecht mißbraucht.[39]

Des weiteren kam es zur „Entschließung zu einem einheitlichen Konzept in bezug auf Aufnahmedrittländer“ sowie zur „Schlußfolgerung über sichere Herkunftsländer“. Diese beinhalten hingegen materielle Vereinbarungen, die die unbestimmten Rechtsbegriffe der Entschließung über die offensichtlich unbegründeten Asylanträge konkretisieren, um eine einheitliche Auslegung und Anwendung der asylrechtlichen europäischen Rahmenbestimmungen in den Mitgliedstaaten sicherzustellen. Zur Unterstützung der Bemühungen der Mitgliedstaaten, ihre Asylrechtsbestimmungen anzugleichen, wurde auf der Tagung der Innen- und Justizminister in London zudem die Einrichtung eines gemeinsamen Informations-, Reflexions- und Austauschzentrums für Asylfragen (CIREA) beschlossen.[40] In diesem Gremium pflegen die Mitgliedstaaten einen Informationsaustausch, z. B. über ihre asylrechtlichen Entscheidungspraktiken und nehmen gemeinsame Lagebewertungen vor.[41]

Das Arbeitsprogramm von 1993 wurde jedoch nicht vollständig umgesetzt. Gemeinsame Maßnahme, z.B. zur Harmonisierung der Anwendung von Art. 1a GFK oder zur Vereinheitlichung der nationalen Asylverfahren, kamen nicht zustande. Der Rat hat sich in bezug auf den Flüchtlingsbegriff lediglich auf die Annahme eines gemeinsamen Standpunkts in dieser Frage[42] geeinigt. Im Hinblick auf eine Vereinheitlichung der Asylverfahren wurde am 20. Juni 1995 eine unverbindliche „Entschließung über Mindestgarantien, die Asylverfahren einhalten müssen“ verabschiedet.

Als rechtsverbindliche Maßnahme nach Art. K.3 EUV wurde auf dem Gebiet des Asylrechts nur ein „Übereinkommen über ein vereinfachtes Auslieferungsverfahren“[43] abgeschlossen, das jedoch nur einen sehr begrenzten Anwendungsbereich hat.[44] Am 27. September 1996 hat der Rat ein zweites Übereinkommen über eine Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der EU beschlossen.

10.4.   Bewertung der asylpolitischen Maßnahmen der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres

Die ersten Schritte der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres werden überwiegend als noch nicht sehr erfolgreich bewertet.[45] Zwar wurde ein gewisser Harmonisierungsgrad der nationalen Asylrechtspraktiken erreicht. Es verbleiben jedoch noch substantielle Unterschiede zwischen den nationalen Asylrechtsordungen.[46] Die bisher abgeschlossenen multilateralen Abkommen sind in ihrem Anwendungsbereich beschränkt, da sie bloße Zuständigkeitsregelungen treffen. Dagegen wurden zur Harmonisierung der verfahrensrechtlichen und materiellen Bestimmungen der Mitgliedstaaten bisher hauptsächlich rechtlich unverbindliche Maßnahmen getroffen,   obwohl Titel VI EUV für die Mitgliedstaaten verbindliche Instrumente zur Rechtsharmonisierung geschaffen hatte. Letztlich ist ein gewisses Mißtrauen der Mitgliedstaaten gegenüber den neuen Instrumenten der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres zu konstatieren.[47]

Das Einstimmigkeitsprinzip der dritten Säule birgt zudem die Gefahr, eine Harmonisierung nur auf dem „kleinsten gemeinsamen Nenner“ mit sich zu bringen, was die zahlreichen Ausnahmeregeln der bisher getroffenen Maßnahmen belegen.[48] Angesichts dieser zurückhaltenden Bilanz der Fortschritte bei der Harmonisierung der    Asylpolitik in der Europäischen Union ist im Amsterdamer Vertrag vorgesehene Vergemeinschaftung grundsätzlich zu begrüßen. Die Vergemeinschaftung wird es in Zukunft ermöglichen, gemeinsame Rechtsgrundlagen im Asylrecht zu schaffen und deren einheitliche Anwendung in der Praxis zu garantieren. Allzu große Hoffnungen auf substantielle Fortschritte in naher Zukunft sind jedoch aufgrund des noch ausstehenden  Ratifizierungsverfahrens und der im Amsterdamer Vertrag vorgesehenen Übergangszeit nicht angezeigt.

10. 5. Vergemeinschaftung des Asylrechts durch Art. 61 ff EGV/A

Das Ziel einer echten Harmonisierung des Asylrechts innerhalb der Europäischen Union scheint durch den Vertrag von Amsterdam in greifbare Nähe gerückt zu sein. Durch diesen Vertrag (Titel IV, Art. 61 ff. EGV, n. F.) wurde die Einwanderungs- und Asylpolitik in den gemeinschaftsrechtlichen Rahmen überführt. Der Rat wird durch Art. 61 EGV/A aufgefordert, innerhalb von fünf Jahren Maßnahmen zur Gewährleistung des freien Personenverkehrs und damit zusammenhängende flankierende Maßnahmen in bezug auf Kontrollen an den Aussengrenzen, Asyl, Einwanderung und Krimminalitätsbekämpfung zu erlassen. Innerhalb dieser Fünf-Jahres-Frist soll der Rat nach Art. 63 Nr. 1 EGV/A in Übereinstimmung mit der GFK Vorschriften zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Mitgliedstaates sowie Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern erlassen. Darüber hinaus soll der Rat nach Art. 63 Nr. 2 EGV/A Mindestnormen für den vorübergehenden Schutz von vertriebenen Personen erlassen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der mit der Aufnahme von Flüchtlingen und vertriebenen Personen verbundenen Belastungen ergreifen.

Für die aufgrund von Art. 63 EGV/A zu erlassenden Rechtsakte ist das Verfahren nach Art. 67 EGV/A anzuwenden. Danach entscheidet der Rat innerhalb der ersten fünf Jahre nach Anhörung des Parlamentes einstimmig. Während dieser Frist besteht für die Kommission ein Vorschlagsrecht bzw. für die Mitgliedstaaten ein Initiativrecht. Nach dieser Frist steht nur noch der Kommission ein Vorschlagsrecht zu. Der Rat beschließt dann einstimmig über die Anwendung des Verfahrens nach Art. 251 EGV/A (Art. 189b EGV/M). Ist die Auslegung eines Rechtsaktes, der aufgrund des neugeschaffenen Titels ergangen ist, streitig, so sind nach Art. 68 EGV/A die einzelstaatlichen Gerichte, deren Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln anfechtbar sind, zur Vorlage an den EuGH verpflichtet. Bemerkenswert ist, dass nach den Protokollen zum EUV dem Vereinigten Königreich, Irland und Dänemark ein Sonderstatus zukommt, demzufolge diese nicht am Erlaß von Rechtsakten nach dem Titel IV teilnehmen und dementsprechend an diesbezüglichen Rechtsakte auch nicht gebunden sind.

Das Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes in den Rahmen der Europäischen Union überführt die im Rahmen des Schengener Vertragssystems erreichten Übereinkommen und Beschlüsse des Exekutivausschusses, soweit sie im Anhang zu diesem Protokoll genannt sind, in den gemeinschaftsrechtlichen Bereich.[49]  Nach Art. 2 des Protokolls sind diese Abkommen und Beschlüsse unmittelbar anwendbar. Die Zusammenarbeit wird in den rechtlichen Rahmen der EU überführt. Der Rat tritt an die Stelle des Exekutivausschusses. Auch hier nehmen das Vereinigte Königreich, Irland und Dänermark eine Sonderrolle  ein.[50]

Durch den Amsterdamer Vertrag, der die Vergemeinschaftung der Bereiche Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik bewirkt, besteht erstmals die Möglichkeit einer echten Harmonisierung des Asylrechts durch Schaffung von Rechtsakten verbunden mit der Möglichkeit der Überprüfung durch den EuGH. Ob in naher Zukunft von dieser Möglichkeit tatsächlich Gebrauch gemacht werden, ist im Hinblick auf die Einstimmigkeitsregelung in Art. 67 EUV fraglich.[51]  Dies hängt wesentlich davon ab, ob eine Verständigung auf ein einheitliches Schutzniveau gelingt. Eine gewisse Vorarbeit ist durch die Beschlüsse der Londoner Tagung von 1992 und die aufgrund von        Art. K. 1 bis 3 EUV/Maastricht gefassten Beschlüsse geleistet worden.

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