Avrupa Birliği'nin Ukrayna'ya Yönelik Mali Destek Stratejisi: 2024-2027 Dönemi

Avrupa Birliği'nin Ukrayna'ya Yönelik Mali Destek Stratejisi: 2024-2027 Dönemi

Prof. Dr. Dr. Ümit Yazıcıoğlu

Giriş:
 

1 Şubat 2024 tarihinde Brüksel'de gerçekleştirilen özel Avrupa Konseyi zirvesi, Avrupa Birliği'nin 2024-2027 dönemine ait çok yıllı mali planının orta vadeli değerlendirmesine odaklanan bir platform olarak ön plana çıktı. Toplantının öne çıkan gündem maddesi ise genellikle AB'nin iç dinamikleriyle ilişkilendirilen konulardan farklı olarak, Ukrayna'ya yönelik mali destek aracının oluşturulması önerileri oldu. Bu çalışma, söz konusu zirvenin ardındaki süreci ve alınan kararların AB'nin genel mali planlarına etkilerini inceleyerek değerlendirmeyi amaçlamaktadır.

Özet:

Avrupa Birliği'nin iç dinamikleri genellikle rutin bir seyir izlerken, son yıllarda yaşanan olağanüstü koşullar, AB'yi teknokratik bir birlik olmaktan çıkarıp kalıcı krizlere karşı etkili müdahale araçlarına dönüştürmüştür. Brüksel'deki zirvede, özellikle Ukrayna'ya yönelik mali destek aracının oluşturulması önerileri, AB'nin iç ve dış politika dinamiklerini birleştirme çabasını yansıtmaktadır. Avrupa Komisyonu'nun Haziran 2023 teklifi, özel bir araç oluşturmanın yanı sıra göç, endüstri rekabeti, stratejik teknoloji ve üçüncü ülkelerle ilişkileri içeren geniş bir perspektife odaklanmıştır.

Ukrayna'ya yönelik özel mali destek, AB'nin güvenliği açısından önemli bir mesele haline gelmiştir. Ancak bu destek, AB içindeki üye devletler arasında da anlaşmazlıklara yol açmıştır. Macaristan Başbakanı Viktor Orban'ın Aralık ayındaki zirvede ortaya koyduğu tutum, AB içindeki diplomasi dinamiklerini yansıtmaktadır. Özellikle, Orban'ın iç siyasi puanlar elde etme amacıyla uzlaşmaz bir tutum sergilemesi, AB'nin ortak karar alma mekanizmalarının karmaşıklığını göstermektedir.

Mali planın orta vadeli revizyonu, Ukrayna'ya ayrılan fonların diğer faaliyetlerden orantısız bir şekilde fazla olmasıyla dikkat çekmektedir. Hibe ve kredi desteği ile ilgili belirsizlikler devam etmekle birlikte, Avrupa Konseyi'nin aldığı kararlar öngörülebilir ancak semptomatik olarak nitelendirilebilir. AB'nin dış olayları yönetme arzusunun, Birliğin iç süreçlerinin yönetilebilirliği ile nasıl örtüştüğü ise belirsizliğini korumaktadır.

Avrupa Birliği içindeki bütçe süreci

1 Şubat 2024 tarihinde Brüksel'de düzenlenen özel Avrupa Konseyi zirvesi, Avrupa Birliği'nin 2024-2027 dönemine ait çok yıllı mali planının orta vadeli incelemesine odaklanan bir platform olarak gerçekleştirilmiştir. AB üye ülkelerinin liderleri arasındaki bu özel toplantının vurgu noktası, genellikle AB'nin iç dinamikleriyle ilişkilendirilen konulardan farklı bir dış boyuta taşınmıştır. Bu defa, özellikle Ukrayna'ya yönelik mali destek aracının oluşturulması önerileri, toplantının gündemini belirgin bir şekilde etkilemiştir.

Avrupa Birliği içindeki bütçe süreci genellikle rutin bir seyir izler. Ancak her bir ülkenin AB politikalarının mali çerçevesini kendi çıkarları doğrultusunda şekillendirmeye çalıştığı sürekli dağıtım çatışmaları gibi zorluklar bu süreci etkiler. Bu çatışmaların ötesinde, AB'nin yaşadığı entegrasyon sorunları da mevcut olabilir; ancak genellikle sadece uzmanların dikkatini çeker. Sadece son yıllarda, Avrupa Birliği, teknokratik bir birlik olmaktan çıkarak kalıcı krizlere karşı etkili müdahale araçlarına dönüşmüştür. Ardı ardına gelen olağanüstü koşullar, Birliği yeni uluslar üstü girişimlere yönlendirmekte ve sınırlı genel bütçesine ek yük getirmektedir. Jeopolitik kriz, AB'nin Ukrayna'ya koşulsuz destek verme riskini artırdığı için bu durumu daha da karmaşık hale getirmektedir; neredeyse bir varoluşsal sorun haline gelmiş olan derneğin mali sürdürülebilirliğini daha da tehdit etmektedir.

Bu bağlamda, Avrupa Komisyonu, geçen yıl Haziran ayında, acil durum harcamalarını ve artan faiz oranlarına bağlı maliyetleri karşılamak amacıyla çok yıllı mali planın parametrelerini ayarlamayı teklif etmiştir. Öncelikli amaç, Ukrayna'ya yönelik mali destek için özel bir araç oluşturmaktır; ancak komisyonun teklifi aynı zamanda göç alanlarını, AB endüstrisinin rekabet gücünü, stratejik teknolojilere destek ve üçüncü ülkelerle ilişkileri de kapsamaktadır.

Ukrayna'ya yönelik özel bir mali destek hakkındaki tartışmalar, sadece ülkenin açık bütçesiyle (AB terminolojisinde - çatışma sonrası yeniden yapılanmayla) sınırlı kalmayıp, aynı zamanda askeri yardım ve AB ülkelerinden gelen diğer yardımları da içermektedir. Bu mali destek konusu, aslında genel AB bütçe sürecine entegre edilmiştir ve tüm büyük destek programları, AB'nin taahhütlerine uygun olarak tek bir araç altında birleştirilmiştir. Bu, politika alanında daha fazla sorumluluk ve tutarlılık sağlamayı amaçlayan bir yaklaşımı yansıtmaktadır. Bu çerçevede, Avrupa Komisyonu, Ukrayna meselesini bütçe planlarının gözden geçirilmesi programına dahil ederek, konuyu Birliğin diğer acil sorunlarıyla entegre etmeye çalışmıştır. Bu bağlamda, Joe Biden'ın Kongre'deki yaklaşımına benzer bir strateji izlenmiş; Ukrayna'ya askeri tedarik ve sınır güvenliği finansmanını tek bir pakette birleştirilmiş, ancak AB'nin özgün özelliklerini içermiştir.

2023'ün ikinci yarısında, önerilen tedbirlerle ilgili olarak üye devletlerden gelen eleştirel açıklamalara rağmen, Avrupa Birliği'nin çıkarları doğrultusunda önemli olduğu genel olarak kabul edilmiştir; çünkü Ukrayna meselesi ciddi bir tehdit altındaydı. Ancak Aralık ayındaki zirvede Macaristan Başbakanı Viktor Orban, Ukrayna'nın AB'ye katılım müzakerelerinin başlatılmasını desteklerken, öneriye karşı çıkmıştır. Bu durum, Avrupa diplomasisinin arka planındaki mekanizmaların karmaşıklığını yansıtmaktadır, özellikle İtalya Başbakanı Giorgi Meloni'nin kişisel cazibesi ve ideolojik pozisyonları ile Orban'ın görüşleri arasındaki benzerlikler. Medyanın belirttiği gibi, Avrupa Konseyi Başkanı Charles Michel'in başkanlık ettiği bir toplantıda Orban, Avrupa Komisyonu başkanları Ursula von der Leyen ve Meloni, Fransa Cumhurbaşkanı Emmanuel Macron ve Almanya Başbakanı Olaf Scholz ile bir araya geldi. Kamuoyunun tepkisini en iyi şekilde kullanarak iç siyasi puanlar elde eden Orban, nihai karara müdahale etmeksizin uzlaşmazlığını sürdürdü.

Mali bir mekanizma oluşturmanın temel amacı, AB'nin ciddi başarısızlıklar karşısında Ukrayna'nın asgari mali istikrarını koruma ihtiyacından kaynaklanmaktadır. Ukrayna'ya sağlanan destek, AB için güvenlikle ilgili bir mesele haline gelmiş ve özellikle ABD Kongresi'ndeki oylamanın duraklaması göz önüne alındığında, fonların korunması gerekliliği ortaya çıkmıştır. Ancak şu aşamada aktarılacak fonların zamanlaması, parametreleri ve hacmi belirsizdir. Avrupa Konseyi, yalnızca siyasi anlaşma sağlayabilir ve hukuki bir bağlayıcılığı olmayan siyasi kararlar alabilir. Bu noktadan sonra, Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu'nun yasal olarak bağlayıcı belgeler üzerinde anlaşma sağlaması gerekmektedir. Ayrıca, Avrupa Konseyi'nin kararlarına göre Ukrayna, konsey tarafından onaylanması gereken özel bir reform planını kabul edecek ve Avrupa Komisyonu da uygulamayı denetleyecektir. Mali kaynakların tahsisi, alıcı ülkenin hukukun üstünlüğüne uyumu, demokratik prosedürlere saygı, insan hakları gibi koşullara bağlıdır.

Yenilikler, yeni finansman kaynaklarını içermekte olup, hibe bileşeni, Rusya Merkez Bankası'nın bloke varlıklarından elde edilen potansiyel geliri kullanma olasılığına dayanmaktadır. Ayrıca, Avrupa Konseyi beyanı, tahsis edilen fonların kullanımının ve reformların uygulanmasının yıllık olarak izlenmesine yönelik bir mekanizma öngörmekte ve iki yıl sonra finansman parametrelerinde potansiyel bir ayarlama yapılmasına olanak tanımaktadır.

Mali planın orta vadeli revizyonundaki orantısızlık dikkat çekicidir. Ukrayna'nın finansmanı için ayrılan toplam 50 milyar Avro, diğer tüm faaliyetler için ayrılan 14,6 milyar Avro'yu aşmaktadır. Bu destek, 17 milyar Avro'su hibe ve 33 milyar Avro'su kredi olarak tahsis edilmektedir. Ancak Ukrayna destek meblağının hibe kısmı, diğer alanlardaki maliyet düzenlemelerinin üzerindedir. Ülkeler arasındaki anlaşmazlıklara gelince, AB, sürece katılan tüm tarafların isteklerini mümkün olduğunca dikkate alarak çözüm aramıştır. Örneğin, cimri olarak nitelendirilen ülkeler, krizle mücadele mali potansiyelini artırmak için ek enjeksiyonlar yerine mevcut programlar dahilinde fonların yeniden dağıtılmasını önermiştir. Nihai versiyonda, yaklaşık 10 milyar Avro, yeniden dağıtım yoluyla toplanacaktır.

1 Şubat 2024'deki Avrupa Konseyi zirvesinin aldığı kararlar, öngörülebilir ancak semptomatiktir. Geleneksel yaklaşımın henüz revize edilmediği ve AB'nin uluslarüstü düzeydeki gündeminin giderek Ukrayna meselesine kaydığı bir dönemde, iç sorunların birikmesine rağmen, acil sorunları çözme çabası devam etmektedir. Avrupa Konseyi'nin açıklamasında özel bir bölümün tamamı Ukrayna ile dayanışmaya ayrılmıştır. Bu, AB için devam eden mali desteğin temel bir anahtarı haline gelmiştir. Ancak, AB'nin dışında gerçekleşen olayların yönetiminin arzusunun, Birliğin iç süreçlerinin yönetilebilirliği ile çakışıp çakışmadığı belirsizdir.

Sonuç:
Avrupa Birliği, Ukrayna'ya yönelik mali destek stratejisinin belirlenmesinde önemli bir adım atmıştır. Ancak bu adım, AB içindeki bölünmeleri de yansıtmaktadır. Özellikle, AB'nin iç süreçlerinin karmaşıklığı, birlikte hareket etme konusundaki zorlukları göstermektedir. Brüksel zirvesinin alınan kararlarının, AB'nin Ukrayna meselesiyle baş etme çabalarına ne kadar etkili bir katkı sağlayacağı, gelecekteki gelişmelerle birlikte daha net bir şekilde ortaya çıkacaktır.

6 Şubat 2024, Lüksemburg