Europäisches Institut für Menschenrechte
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Völkerrechtliche Öffnungsklausel

von PD Dr. Dr. Mag. Ümit Yazıcıoğlu

 

8       Art. 16a Abs. 5 GG Völkerrechtliche Öffnungsklausel

 

Die völkerrechtliche Öffnungsklausel hat insbesondere im Hinblick auf Europa große Bedeutung. Auch in einem vereinten Europa[1] werden verfolgte Menschen Schutz erhalten. Sie haben das Recht auf ein Asylverfahren. Darin wird festgestellt, ob sie als Verfolgte wirklich schutzbedürftig sind oder nur auswanderten, um in der EU wirtschaftlichen Erfolg zu suchen. Durch Art. 16a Abs. 5 GG wird in bezug auf bestimmte völkerrechtliche Verträge von Art. 16a Abs. 1 bis 4 GG dispensiert[2], wenn in diesen Verträgen die GFK und die EMRK beachtet werden[3]. Weiterhin muß deren Anwendung in allen Vertragsstaaten sichergestellt sein[4]. Inwieweit die sachliche Begrenzung der Öffnungsklausel auf zwei Vertragsgegenstände problematisch sein könnte, sollte in der Praxis bewertet werden, denn es handelt sich hier um solche völkerrechtlichen Verträge, die Zuständigkeitsregelungen für die Prüfung von Asylbegehren einschließlich der gegenseitigen Anerkennung von Asylentscheidungen treffen[5].

 

Die Funktion von Art. 16a Abs. 5 GG ist darauf fixiert, die vollständige Teilhabe der Bundesrepublik Deutschland an den Schengener Durchführungsübereinkommen[6] (SDÜ) und dem Dubliner Asylrechtsübereinkommen[7] zu ermöglichen[8]. Nach Inkrafttreten des Dubliner Übereinkommens am 1. September 1997 finden die Bestimmungen des Schengener Durchführungsübereinkommens über die Behandlung von Asylbegehren keine Anwendung mehr[9]. Allerdings enthalten beide Abkommen lediglich die soeben erwähnten Zuständigkeitsregelungen[10], „sehen aber weder vereinheitlichte Sachentscheidungen zum Verfahren der Flüchtlingsanerkennung noch zum materiellen Flüchtlingsbegriff vor“[11].

 

Das Dubliner Übereinkommen sieht vor, daß innerhalb der EU Asylverfahren nur noch von einem Mitgliedstaat durchgeführt werden[12]. Das Abkommen regelt auch, welches Land jeweils zuständig ist[13] und „macht keinen Versuch einer Harmonisierung des materiellen Asylrechts und das Asylverfahrens“[14]. Grundsätzlich wird danach ein Asylantrag von dem EU-Staat behandelt, den der Asylbewerber zuerst betreten hat[15]. Es sei denn, ein anderes Land hätte bereits eine Aufenthaltserlaubnis, ein Einreisevisum oder ein Transitvisum erteilt. Es steht auch fest, daß mit diesem Abkommen in einer neuen Dimension der inneren Sicherheit in Europa vorangegangen wurde. So konnte durch das gemeinsame Fahndungssystem in Deutschland eine Steigerung der Aufgriffszahlen von illegal Einreisenden und gesuchten Straftätern um bis zu 30 Prozent erreicht werden. Wer in einem Land, das die GFK und die EMRK beachtet, sicher vor Verfolgung war, kann keine Weiterreisemöglichkeit in ein anders Aufnahmeland verlangen, denn es wäre wenig sinnvoll, wenn die offenen Grenzen dazu führen könnten, daß Einreisewillige in jedem EU-Staat ein neues Asylverfahren einleiten und die Abschiebung dadurch verhindern könnten. Hat ein Mitgliedsland  über einen Asylantrag entschieden, werden die anderen EU-Staaten diese Entscheidung in aller Regel anerkennen. Es wird aber als zweifelhaft angesehen, ob
Art. 16a Abs. 5 GG auch aufenthaltsbeendende Maßnahmen nach abschlägigen Asylentscheidungen decken könnte[16].

 

Am 16. und 17. Juni 1997 haben sich die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union auf einen neuen Vertrag für Europa, den Vertrag von Amsterdam, geeinigt. Der Vertrag von Amsterdam sieht vor, daß die wesentlichen Bereiche des materiellen Asylrechts und Asylverfahrensrechts in die Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft übergehen[17]. In diesem Zusammenhang ist vorgesehen, daß die in der Vergangenheit im Rahmen des Schengener Systems ergangenen Rechtsnormen in das Gemeinschaftsrecht überführt werden. Schließlich sollen EU-Bürger in der Zukunft grundsätzlich nicht mehr in anderen Mitgliedstaaten Zugang zu Asylverfahren finden. Daher ist fraglich, ob Art. 16a Abs. 5 GG eine solche Übertragung von Hoheitsrechten zuläßt. Hinzu kommt als zweiter Punkt, ob die anderen EU-Staaten nicht nunmehr kraft Gemeinschaftsrecht als sichere Herkunftsstaaten gelten können. Zur Verwirklichung eines vereinten Europas ist es nach Art. 23 GG möglich, Hoheitsrechte durch Gesetz und mit Zustimmung des Bunderates auf die EU zu übertragen[18]. Insoweit ist der Gesetzgeber von der Beachtung der Formvorschrift des Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG befreit worden[19].

 

8.1. Voraussetzungen der völkerrechtlichen Öffnungsklausel

Nur völkerrechtlichen Verträgen und nicht dem EG-Sekundärrecht[20] wird durch Art. 16a Abs. 5 GG der Vorrang eingeräumt. Kommt es zur gemeinschaftsrechtlichen Harmonisierung des Asylrechts nach Art. K 1 Nr. 1 und K 9 des Vertrages über die Europäische Union und Art. 100c des EGV[21], dann ist dies in der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar gemäß Art. 23 Abs. 1 GG vorrangiges Recht gegenüber    Art. 16a GG und findet somit auch in Deutschland Anwendung[22].

Für die Vertragsparteien ist nach Art. 16a Abs. 5 GG folgendes zu berücksichtigen: Es sind nur solche Verträge geeignet, die unter Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland zwischen den Mitgliedstaaten der EG abgeschlossen werden oder Verträge, welche von diesen Mitgliedstaaten mit dritten Staaten vereinbart werden. Somit fallen bilaterale Verträge nicht unter die Vorbehaltsklausel, denn für Verträge zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dritten Staaten gelten weiterhin die Absätze 1 bis 4.

 

Eine weitere Bedingung ist die sichere Anwendung der GFK und der EMRK in allen Vertragsstaaten. Nur wenn völkerrechtliche Verträge Zuständigkeitsregelungen für die Prüfung von Asylbegehren einschließlich der gegenseitigen Anerkennung von Asylentscheidungen enthalten, sind sie in der Lage, das Asylgrundrecht zu verdrängen[23]. Dabei müssen diese Vertragsbestimmungen auch unter Beachtung der Verpflichtungen aus der Genfer Flüchtlings- und der Europäischen Menschenrechtskonvention zustande gekommen sein[24]. Dann haben die im Rahmen des Art. 16a Abs. 5 GG abgeschlossenen völkerrechtlichen Vereinbarungen Vorrang vor den sich aus Art. 16a Abs. 1 bis 4 GG ergebenden zuständigkeitsrelevaten Anforderungen[25]. Auch das Bundesverfassungsgericht bestätigt diese herrschende Auffassung in vollem Umfang und geht von einem Substidaritätsverhältnis zwischen den Absätzen 2 und 5 aus[26].

 

8.2.     Rechtsfolge bei völkerrechtlichen Verträgen

In Art. 16a Abs. 5 GG wird generell für die oben genannten Vertragsbestimmungen der Vorrang angeordnet. Jedoch ist aufgrund der Beschränkung auf diese beiden Regelungsgegenstände zukünftig erforderlich, erneut eine Verfassungsänderung vorzunehmen, denn bei Fortschreiten der völkervertraglichen Koordinierung oder Harmonisierung des europäischen Asylrechts könnte dies zu einer uneffektiven Einschränkung führen. Darauf hat Hailbronner mehrfach aufmerksam gemacht[27], indem er keine vorbehaltlose europäische Harmonisierung des Asylrechts befürwortet, denn jede weitere Maßnahme zur europäischen Asylrechtharmonisierung setzt eine erneute Änderung des Grundgesetzes voraus.

 

Wenn für die Behandlung eines Asylbegehrens nach Art. 30, 35 SchII und
Art. 4 ff. DK eine andere Vertragspartei zuständig ist, ist der Asylantrag gemäß
§ 29 Abs. 3 AsylVfG unbeachtlich, wenn es sich bei diesem Staat um einen sicheren Drittstaat i.S.d. § 26a AsylVfG handelt. Hier gilt der Ausschluß vom Asylrecht, obwohl es sich nicht wie bei Art. 16a Abs. 2 GG und § 26a AsylVfG um ein Fall von Gebietskontakt handelt. Ebenso wird der Asylantrag eines Asylbewerbers abgelehnt, wenn er einen Sichtvermerk oder eine Aufenthaltserlaubnis einer Vertragspartei besitzt. Selbst wenn die Einreise nicht von einem sicheren Drittstaat aus erfolgt, gilt diese Zuständigkeitsregel[28]
, denn bei einer legalen Einreise kann sich auf
Art. 16a Abs. 1 GG nur berufen, wer auf dem Luft- oder Seeweg aus dem Herkunftsland oder aus einem nicht zu den sicheren Drittstaaten zählenden Land einreist[29]. Reist jemand aus einem sicheren Drittstaat ein, dann hat er von vornherein keinen Anspruch auf das Grundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG.

 

Art. 16a Abs. 5 GG begünstigt aber auch Asylsuchende. So werden Ausländer nicht von der Inanspruchnahme des Asylrechts ausgeschlossen, obwohl sie aus einem sicheren Drittstaat einreisen, weil für sie nach dem Schengener Zusatzprotokoll und der Dubliner Asylkonvention die Bundesrepublik Deutschland zuständig ist. Hier wird Art. 16a Abs. 2 GG nicht wirksam, denn die genannten völkerrechtlichen Verträge haben Vorrang.

 

Juristisch ist um Deutschland ein sog. «Cordon sanitäre» gebildet[30]. Die Prognose über eine zunehmende Verschleierung der Reisewege[31] ändert an diesem rechtsnormativen Befund nichts, sondern deutet Vollzugsprobleme an.

 

8.2.1   Gegenseitige Anerkennung von Asylentscheidungen

Völkerrechtliche Verträge über die gegenseitige Anerkennung von Asylentscheidungen sind ebenso als vorrangig anzusehen[32]. So sieht § 71a AsylVfG in Übereinstimmung mit Art. 16a GG vor[33], daß ein weiteres Asylverfahren in der Bundesrepublik Deutschland nur durchzuführen ist, wenn diese für die Durchführung des Asylverfahrens auch zuständig ist. Ist ein Asylverfahren in einem anderen Staat bereits erfolglos abgeschlossen, dann kann der Ausländer dahingehend einen Antrag stellen. Wenn darüber hinaus die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG vorliegen, kann es zum Wiederaufgreifen des Verfahrens kommen.

 

Hingegen sind keine Bestimmungen über die gegenseitige Anerkennung von Asylentscheidungen im Zusatzprotokoll des Schengener Abkommens und in der Dubliner Asylrechtskonvention enthalten[34]. Jedoch ergibt sich aus den nationalen Vorbehaltsklauseln, daß die in den Verträgen begründeten Zuständigkeiten zur Behandlung von Asylbegehren nicht ausschließlich sind. Deshalb kann nicht zwangsläufig eine Bindung an Asylentscheidungen anderer Vertragsstaaten eintreten, wenn die Zuständigkeit nicht bei der Bundesrepublik Deutschland liegt.

 

[1]    Vgl. Dazu Huber, ZRP 1992, 123 ff.; Hailbronner, Asyl-und Einwanderungsrecht in der Europäischen Gemeinschaft, 1992, S. 5 ff.; Gerlach, ZRP 1993, 164 ff.; ferner Entschließung des Europäischen Parlaments zur Harmonisierung des Asylrechts und der Asylpolitik in der EG vom 18.11.1992, abgedruckt z.B. in EuGRZ 1993, 105 ff.; instruktiv auch Hailbronner (Hrsg.), Asyl- und Einwanderungsrecht im europäischen Vergleich, 1992.

[2]  Krais/Tausch, Asylrecht und Asylverfahren, München 1995, S. 46.

[3]    BT-Drs. 12/4152, S. 4.

[4]    BT-Drs. 12/4152, S.4.; Krit. dazu Hailbronner, Sten.Prot. I, S. 296: anmaßende Überprüfungsfunktion.

[5]    Krais/Tausch, Asylrecht und Aslyverfahren, 1996, S. 46; Renner, Asyl- und Aslyentscheidungsreform 1993, ZAR 1993, S. 122.

[6]    Übereinkommen zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffen den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen, („Schengen I“) GMBl, 1986, S. 79ff. Und dessen Zusatzprotokoll zur Durchführung dieses Übereinkommens, („Schengen II“), Banz. Nr. 217a vom 23.11.1990; vgl. auch dazu „Gesetz zum Schengener Übereinkommen vom 19. Juni 1990 betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen“ vom 15.07.1993, BGBk. II S. 1010. Das Durchführungsübereinkommen ist am 26.03.1995 in Kraft getreten.

[7]    Am 15.06.1990 geschlossenes Übereinkommen über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft gestellten Asylantrages, Bull. EG 6/1990 S. 157; BT-Drs. 672/93; abgedruckt bei Hailbronner, Ausländerrecht, B 11; speziell zum Dubliner Übereinkommen, s. Gerlach, ZRP 1993, S. 164.

[8]    Vgl. BT-Drucks. 12/4152, S.3 und S.4; BT-Drucks. 12/4450, S.14f; vgl. dazu Hailbronner,       ZAR 1993, S. 117.

[9]    Vgl. Dazu Hailbronner/Thiery, ZAR 1997, S. 55 ff und das „Bonner Protokoll“ v. 26.04.1994, BGBl 1995 II, S. 739.

[10]  Hailbronner, AuslR,Loseblatt-Kommentar, Bl., S. 179, Rn. 443 und 448.

[11]  Zimmermann, Der Vertrag von Amsterdam und das deutsche Asylrecht, NVwZ 1998, S. 451.

[12]  Hailbronner, Die europäische Asylrechtsharmonisierung nach dem Vertrag von Maastricht,      ZAR 1995, S. 4 und 5.

[13]  Hailbronner, a.a.O., S. 4.

[14]  Ebd.

[15]  Hailbronner, Die europäische Asylrechtsharmonisierung nach dem Vertrag von Maastricht, ZAR 1995, S. 4.

[16] Renner, Sten. Prot. I, S. 49; Hailbronner, a.a.O., S. 296.

[17] Hailbronner, AuslR, Kommentar, B1, Rdnr. 444a; Vgl. Auch Amtsblatt EG Nr. C 340.

[18]  Zu den sich aus Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG, der sog. Struktursicherungsklausel, ergebenden Grenzen einer solchen Übertragung vgl. Fischer, ZfP 1993, S. 32, 38; Kircher/Haas,JZ 1993, S. 760, 762 sowie BVerfGE 89, S. 115; NJW 1993,S. 3047; NVwZ 1994, S. 53 L; Hailbronner, AuslR,  Kommentar, Bl, S. 179, Rdnr. 444b; a.A., Huber, NVwZ 1993, S 736, 739.

[19]  Dazu näher BR-Dr 501/92, S 2 und 15; Scholz, NVwZ 1993, S 817, 821.

[20]  A. A. v. Nieding, Die politische und rechtliche Diskussion der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages, WF III-264/92, 21.

[21]  Zum Vorentwurf einer EG-Asylrichtlinie vgl. Wilke, ZRP 1989, 225 ff.; allg. Zum Asylrecht in der EG, Hailbronner ZAR 1992, 51 ff.

[22] Becker, EuGRZ 1990, 1,7 ff zum Verhältnis eines möglichen EG-Sekundärrechts auf dem Gebiet des Asylrechts zum Asylrecht des Grundgesetzes.

[23]  Krais/Tausch, Völkerrechtliche Vereinbarungen nach Art. 16a Abs. 5 GG, a.a.O. S. 46.

[24]  Vgl. Art. 28 SchII, Art. 2 DK.

[25] Bonk, in: M. Sachs (Hrsg.), GG, 1996 Art. 16a Rdnr. 76.

[26]  Urteil des Zweiten Senats vom 14.05.1996, -2 BvR 1938/93 und -2 BvR 2315/93- Sichere Drittstaaten, DVBl. 1996, 753 unter C I 1.

[27]  Hailbronner, Sten. Prot. I, S. 66, 120 ff., 297; ders., Asyl- und Einwanderungsrecht in der Europäischen Gemeinschaft, 1992, S. 31; ders., FAZ Nr. 63 vom 16.03.1993, S. 13, 14.

[28] Vgl. Art. 30 Abs. 1a) SchII, Art. 5 Abs. 1 und 2 DK.

[29]  UNHCR, Sten. Prot. I, S. 32 224; Preuß, ebd., S. 89, 208f.-Henkel, Sten. Prot. II, S. 309, sieht eine weitere Relativierung: Wer über einen Flughafen aus seinem Heimatland ausreisen könne, gelte kaum als besonders schutzbedürftig.

[30]  Vgl. Welte, BWVP 1993, 100, 102.

[31]  Hailbronner, Sten. Prot. I, S. 299.

[32]  H. J. Bonk, in: M. Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, 1996, Art. 16a GG, Rn. 76.

[33]  So die Begr. Zum Gesetzentwurf, Bt-Drs. 12/4450, 27.

[34] Huber, NVwZ 1992, S. 618, 621.

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