Europäisches Institut für Menschenrechte
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Übersicht der Neuregelungen des Asylrechts

2          Übersicht der Neuregelungen des Asylrechts

 

von PD Dr. Dr. Ümit Yazıcıoğlu

 

2.1       Aufbau des neuen Grundgesetzartikels

Das neue Grundrecht auf Asyl in Artikel 16a GG wurde mit Art. 1 Nr. 2 des verfassungsändernden Gesetzes in das Grundgesetz eingefügt, weil angesichts des Umfangs der neuen Grundrechtsbestimmung eine bloße Ergänzung des Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG a.F. aus gesetzestechnischen Gründen unmöglich erschien[1]. Die von der Rechtsprechung zum bisherigen Recht, insbesondere zu den verfahrensrechtlichen Vorwirkungen des Asylgrundrechts, entwickelten Leitlinien behalten daher prinzipiell auch weiterhin Geltung[2], denn das subjektive Grundrecht auf Asyl ist auch nach der in Kraft getretenen Grundgesetzänderung geblieben[3].

 

Obwohl Art. 16a Abs. 1 GG wörtlich identisch mit Art. 16 Abs. 2 S. 2 GG a.F. ist und demnach lautet: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“; erfährt in den nachfolgenden Absätzen dieses umfassende „Ja“ durch zahlreiche „Aber“ erhebliche Einschränkungen. Die Befürworter der Verfassungsänderung betonten mit Recht, daß die neue Grundrechtsbestimmung zur Lösung des Asylproblems notwendig sei[4].

 

Nach Art. 16a Abs. 2 GG kann sich auf das Asylrecht nicht berufen, wer aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft oder aus einem anderen sicheren Drittstaat einreist, in dem die Anwendung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten sichergestellt ist[5]. So erfolgt durch Absatz 2 eine Zurücknahme des Asylrechts. Falls die Einreise aus einem sogenannten sicheren Drittstaat zustande kam, kann ein Asylsuchender sich nicht auf Absatz 1 berufen. Dabei können sogar unabhängig von einem hiergegen eingelegten Rechtsbehelf aufenthaltsbeendende Maßnahmen sofort vollzogen werden.

 

Mit Art. 16a Abs. 3 GG ist der verfassungsändernde Gesetzgeber davon ausgegangen, daß eine politische Verfolgung nicht vorliegen kann, wenn ein Asylsuchender aus einem sogenannten sicheren Herkunftsstaat einreist[6]. Ist es dem Asylsuchenden nicht möglich, diese Vermutung zu widerlegen, dann kommt es nach Art. 16a Abs. 4 GG zur Einschränkung des einstweiligen Rechtsschutzes gegen aufenthaltsbeendende Maßnahmen[7]. Dies gilt auch dann, wenn der Asylantrag sich aus anderen Gründen  als offensichtlich unbegründet darstellt.

 

In Absatz 5 der neuen Grundrechtsbestimmung ist eine Vorbehaltsklausel, welche völkerrechtlichen Verträgen den Vorrang gegenüber Art. 16a Abs. 1 bis 4 GG einräumt. Dies gilt für Verträge, welche Zuständigkeitsregelungen für die Prüfung von Asylbegehren treffen und sich mit der gegenseitigen Anerkennung von Asylentscheidungen befassen. Das am 26.3.1995 in Kraft getretene „Schengener Durchführungsübereinkommen“ (SDÜ) ist eine solche Vereinbarung. Es trifft für seinen Geltungsbereich eine von Art. 16a Abs. 2 GG abweichende Zuständigkeitsregelung für die Behandlung von Asylbegehren[8].

 

2.2       Asylrecht für politisch Verfolgte

In Art. 16a Abs. 1 GG heißt es kurz und knapp: „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht.“ Demnach wird nur den politisch Verfolgten das Grundrecht auf politisches Asyl gewährt. Hierunter ist ein Vorgehen zu verstehen, das im weitesten Sinne dem Machterwerb oder Erhalt[9] bzw. der Entscheidungsfindung oder Durchsetzung in einem Gemeinwesen[10] dienen soll und das bei dem Zufluchtsuchenden aufgrund seiner Rasse, Ethnie, Religion, Nationalität, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Überzeugung zu einer Gefährdung für Leib und Leben oder einer Beschränkung der persönlichen Freiheit führt[11]. In der Verfassung wurde dieser Begriff nicht abgegrenzt, jedoch ist eine weite Auslegung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes geboten[12]. Ebenso ist unabhängig von der Flüchtlingskonvention die Beurteilung der politischen Verfolgung vorzunehmen. Somit besteht die Möglichkeit, politisches Asyl nach dem Grundgesetz auch dann zu gewähren, wenn die Kriterien nicht erfüllt sind, welche in Art. 1 A Abs. 2 GFK genannt werden[13]. Der Begriff des politisch Verfolgten nach dem Grundgesetz und der Flüchtlingsbegriff nach der Flüchtlingskonvention sind nicht unbedingt identisch. Jedoch wird dies in der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes so angenommen[14], so unter anderem auch in einem aus anderen Gründen bedeutsamen Urteil vom 7. Oktober 1975.[15]

 

In der Rechtsprechung, Praxis und im überwiegende Teil der Fachliteratur wird der Begriff des politisch Verfolgten insoweit definiert, daß einerseits eine auf politischen Gründen beruhende, im Regelfall staatliche Verfolgung mit bestimmter Intensität vorausgesetzt werden kann[16] (objektiver Verfolgungstatbestand) und andererseits eine begründete Furcht des Verfolgten vor dieser Verfolgung festzustellen sein muß (subjektiver Verfolgungstatbestand). Daher ist politische Verfolgung grundsätzlich staatliche Verfolgung[17]. Dies ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte und Zielsetzung des Grundrechts. Unter diesem Blickpunkt hat der verfassungsändernde Gesetzgeber am subjektiv öffentlichen Asylrecht für politisch Verfolgte festgehalten, als er Art. 16a Abs. 1 GG verabschiedete[18], denn Art. 16 Abs. 2. Satz 2 GG a. F. entstand als Reaktion auf die politische Verfolgung durch den Nationalsozialismus und das Schicksal der vergeblich im Ausland davor Schutzsuchenden. Zu Recht hat deshalb Quaritsch die Erkenntnis formuliert: „Das Grundrecht des Art. 16 II 2 GG wird ein deutsches Unikat bleiben. Es entstand aus einer singulären Situation und ist von ihr nicht ablösbar“.[19] Aber „es wäre schon einiges gewonnen, würde das Asylgrundrecht nicht zu sehr Gegenstand unseres besonderen Verfassungsstolzes sein“[20]. Denn das deutsche Asylgrundrecht, das ausschließlich politisch Verfolgten Schutz gewähren soll, wird zunehmend aus ökonomischen Gründen genutzt. Asyl in Deutschland kann nur den wirklich politisch Verfolgten vorbehalten bleiben. Die Inanspruchnahme des Asylverfahrens durch Personen, die in ihren Herkunftsländern nicht politisch verfolgt werden, soll eingedämmt werden, indem der Zugang zum Asylverfahren erschwert wird, denn einen Straftatbestand des Asylmißbrauchs bzw. des Asylbetrugs gibt es hierzulande seltsamerweise immer noch nicht, obwohl die Zahl solcher Tatbestände außerordentlich hoch ist.

 

Nicht durchsetzbar waren aber auch die Vorstellungen des UN-Flüchtlingskommissars (UNHCR), welcher die Wiedereinführung des Flüchtlingsbegriffs der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) in das deutsche Asylrecht schon seit Jahren wünschte[21]. Indem das Grundgesetz am Begriff des politisch Verfolgten festhält, unterscheidet es sich im Randbereich von der Rechtslage in anderen europäischen Staaten damit auch weiterhin. Das Festhalten des Gesetzgebers am Begriff des politisch Verfolgten ist zu bedauern, weil es ohnehin nur geringe Unterschiede in der Schutzwirkung dieser Begriffe gibt. Es erschwert eine künftige Harmonisierung des Asylrechts in Europa; auch lassen sich Zweifel an der verfassungsrechtlich gebotenen Bestimmtheit des Asyl- und Flüchtlingsrechts wegen der entstehenden Regelungskomplexität begründen[22].

 

2.3       Regelungen für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge

Im Gebiet des ehemaligen Jugoslawien hat der Bürgerkrieg zahlreiche Menschen  veranlasst, Schutz in anderen europäischen Staaten zu suchen, nachdem sie ihr Land verlassen haben. Von insgesamt 438.191 Asylbewerbern im Jahre 1992 kamen allein 122.666 Menschen, die Asyl beantragten, aus dieser Region[23]. Diesen Bürgerkriegsflüchtlingen ist aus humanitären Gründen für die Dauer der kriegerischen Auseinandersetzungen ein befristetes Bleiberecht in Deutschland eingeräumt worden, denn Deutschland hat sich bereit erklärt, im Rahmen internationaler humanitärer Hilfsaktionen Flüchtlinge aus Krisengebieten aufzunehmen.

 

Auch im Asylkompromiß wurde ein besonderer Rechtsstatus für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge vereinbart, weil es notwendig war, für Kriegsflüchtlinge einen eigenen vom Asylrecht unabhängigen Rechtsstatus zu schaffen. Allerdings hat das  Asylrecht nicht die Aufgabe, vor den allgemeinen Unglücksfolgen zu bewahren, die aus Krieg, Bürgerkrieg, Revolution oder sonstigen Unruhen hervorgehen[24]. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt nur in Ausnahmefällen bei einer Flucht aus Kriegs- oder Bürgerkriegsgebieten politische Verfolgung vor[25].

 

Der Rechtsstatus von Kontingentsflüchtlingen findet in § 32a AuslG seine gesetzliche Grundlage. Demnach kommt es für Flüchtlinge zur Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis, wenn Bund und Länder sich darüber einvernehmlich verständigt haben und diese Menschen nachweislich aus Kriegs- oder Bürgerkriegsgebieten kommen[26]. Aufnahme von Ausländern aus humanitären Gründen wird davon abhängig gemacht, daß die Aufnahme in der Bundesrepublik Deutschland das einzige Mittel ist, Leben und Gesundheit der Betroffenen zu erhalten, ob die Aufnahme im Rahmen einer internationalen Aktion erfolgt, der sich die Bundesrepublik Deutschland aus politischen und moralischen Gründen nicht entziehen kann und ob alle Bundesländer der Aufnahme vorab und vorbehaltlos zustimmen.

 

Daneben waren zahlreiche Änderungen des Asylverfahrensgesetzes erforderlich, weil diese Flüchtlinge nicht zugleich ein Asylverfahren betreiben sollten. Ausländer, die nach § 32a AuslG eine Aufenthaltsbefugnis besitzen, können keinen Asylantrag stellen; dies geht aus § 14 Abs. 3 AsylVfG hervor. Hat der Ausländer bereits einen Asylantrag gestellt, bevor ihm nach § 32a AuslG eine Aufenthaltsbefugnis erteilt wurde, so ruht das Asylverfahren entsprechend § 32a Abs. 1 AsylVfG, solange der Flüchtling im Besitz der Aufenthaltsbefugnis ist.

 

Somit schließen die asylverfahrensrechtlichen Bestimmungen über Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge zumindest zeitweise die Durchführung eines Asylverfahrens aus. Dies ist nicht in Art. 16a Abs. 2 bis 5 GG vorgesehen, dennoch wird damit nicht in verfassungswidriger Weise in das Asylrecht eingegriffen.

 

Die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis ist nach § 6 Abs. 1 S. 1 AuslG von einer Antragstellung abhängig. Der Ausländer hat die Wahl nach § 32a Abs. 2 AuslG, ob er das Asylverfahren betreibt oder sein Recht auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis gemäß § 32a Abs. 1 Satz 1 AuslG in Anspruch nimmt. Letzteres kommt einem zeitweiligen Verzicht auf das Asylgrundrecht gleich, denn er stellt dann einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis.

 

Für Ausländer, die bereits einen Asylantrag gestellt haben, bevor die Anordnung nach § 32a Abs. 2 AuslG ergangen ist, kommt es zum Ruhen des Asylverfahrens nach § 32a Abs. 1 AuslG. Falls der Asylbewerber dann im Besitz einer Aufenthaltsbefugnis ist, wird er jedoch hinreichend vor Aufenthaltsbeendigung geschützt[27]. Somit wurde nicht in den Kernbereich des Asylrechts eingegriffen, welcher aus dem Schutz vor Zurückweisung und Abschiebung besteht. Mit einer Aufenthaltsbefugnis besteht für den Ausländer die Möglichkeit zur persönlichen und beruflichen Entfaltung[28], entsprechend dem Asylrecht ist somit ein menschenwürdiges Dasein im Bundesgebiet garantiert.[29]

 

 

 

[1]    Vgl. Begr. zum Gesetzentwurf, BT-Drs. 12/4152, 3; mit Art. 1 Nr. 1 des Änderungsgesetzes wurde der bisherige Art. 16 Abs. 2 Satz 2 aufgehoben, Art 1. Nr. 3 beinhaltet eine redaktionelle Änderung von Art. 18 Abs. 1 und Art. 2 regelt den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Grundgesetzänderung.

[2]    Konsequenz hervorgehoben z.B. von Badura, Sten. Prot. I, S. 187; Lotz, ebd., 254; Hailbronner, ebd., S. 282 ff.; ebenso Huber, NVwZ 1993, S. 736.

[3]    Vgl. auch Amtl. Begr., BT-Dr. 12/4152, S.3.

[4]    Vgl. exemplarisch die Beiträge der Abg. Marschewski (CDU/CSU), Klose (SPD) und van Essen (FDP) in der Bundestagsdebatte vom 21.1.1993, abgedruckt: Das Parlament v. 5.2.1993, S. 2.

[5]    Hailbronner, Reform des Asylrechts, S. 60; Lübbe-Wolff, Das Asylgrundrecht nach den             Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, DVB1, 1996, S. 825.

[6]    Hailbronner, Reform des Asylrechts, S. 79; vgl. dazu auch Lübbe-Wolff, DVBL, 1996, S. 834.

[7]    Lübbe-Wolff, DVBL, 1996, S. 834.; Hailbronner, ZAR 1993, S. 115.

[8]    Dazu Huber, NVwZ 1996, S. 1069, 1073 f.

[9]    OVG Hamburg, InfAus1R 1983, 187 (199); VG Wiesbaden, InfAus1R 1982, 160 L u. 309.

[10]  Gusy, AsylR, S. 113 ff.; ders., ZAR 1982, 35, 36; Baumüller - Brunn- Fritz-Hillmann, Anm. 88  vor § 1.

[11]  BVerWGE 49, 202; 67, 184, 186; BVerfGE 54, 341, 357 = NJW 1980, 2641, 2642 unter Verweis auf BVerfGE, 9, 174, 180 ff. =NJW 1959, 763; Huber Ausländer und Asylrecht, S. 154.; BVerfGE DVBI 1993, S. 590, 600; Marx, S. 1108 ff.

[12]  BVerfGE 9, 179.

[13]  BVerfGE 9, 181.

[14]  Siehe BVerwGe 49, 202, 204f.; 55, 82, 84; 67, 184, 185f.; BVerwG, NVwZ 1984, 183

[15]  abgedruckt in NJW 1976, 491 ff.

[16]  BVerwGE 67, 184, 188 m.w.N.; BVerwG, DVBI. 1984, 783 und 786; ebenso Kimminich, JZ 1983, 852.

[17]  BVerfGE 80, 334 unter Hinweis auf BVerfGE 9, 180; 54, 356 ff. 358; 76, 157 ff., 169.

[18]  Mit der Asylrechtsreform 1993, mit der Art. 16 Abs. 2 S.2 GG a.F. in Art. 16a Abs. 1 GG unverändert übernommen worden ist, wird an die bisherige Rspr. zum Begriff der politischen Verfolgung angeknüpft.

[19]  Quaritsch, Das Grundrecht auf Asyl und die neuen Wirklichkeiten, S. 27.

[20]  Quaritsch, a.a.O., S. 53.

[21]  Siehe z. B. Koisser Die ZEIT, v. 21.5.1993, S. 8 und ZDWF-Schriftenreihe Nr. 53, Art. 16a GG und seine Folgen, S. 66, 71.

[22]  Vgl. Bierwirt/Göbel-Zimmermann ZRP 1992, S. 470.

[23]  Innenpolitik I/1993, S. 3.

[24]  BVerwG, InfAuslR 1986, 82 - zur Asylrelevanz der Bürgerkriegssituation im Libanon; BVerwG, Buchholz 402.24, Nr. 17 zu § 28 AuslG a. F.; BVerwG, DÖV 1979, 296; BVerfGE 54 341, 357.

[25]  BVerfGE 80, S. 315 ff.

[26]  Kritisch dazu Pfaff in: ZDWF-Schriftenreihe Nr. 53, Art. 16a GG und seine Folgen, S. 66, 71.

[27]  S. z.B. § 48 Abs. 1 Nr. 6 AuslG, wonach eine Ausweisung wie bei Asylberechtigten nur bei Vorliegen schwerwiegender Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung verfügt werden kann.

[28]  Vgl. § 32 a Abs. 6 AuslG, wonach die Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit nicht durch eine Auflage ausgeschlossen werden darf.

[29]  BVerwG, 7.10.1975 - 1C 46.69= BVerwGE 49, 202 = EZAR 134 Nr. 1.

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